Desde que surge el servicio social en el año de 1929, como una manifestación solidaria de la recién creada Universidad Nacional de México, a favor de la población más desamparada del país, tuvo como única finalidad llevar los beneficios del desarrollo económico y social a la población de las comunidades rurales e indígenas. Esto principalmente a causa de la insuficiencia de profesionistas en tales comunidades. En los años siguientes, con este objeto las instituciones de educación superior a iniciativa propia implementan el compromiso social para sus estudiantes de las profesiones para la salud, la prestación de su servicio social en la última etapa de su formación académica. Situación que se conservó así hasta la promulgación de la Ley Reglamentaria del artículo 5° Constitucional por el Presidente de la República Manuel Ávila Camacho en 1945, que entre otros preceptos, instituye la prestación del servicio social como requisito previo y obligatorio para obtener el título académico para cualquier disciplina profesional; modificando la finalidad original que hasta ese momento tenía el servicio social, con la sucesiva conceptualización establecida en el artículo 53 de la Ley referida, en los siguientes términos: "Se entiende por servicio social el trabajo de carácter temporal y mediante retribución que ejecuten y presten los profesionistas y estudiantes en interés de la sociedad y el Estado". Cabe señalar al respecto, si bien esta nueva finalidad del servicio social tuvo un espíritu positivo, reiteradamente llevó a la situación que la prestación del servicio social, se subyugara a la conformación de cuadros de pasantes de todas las disciplinas profesionales incluyendo aquellas de la salud, en las dependencias e instituciones gubernamentales, apoyando básicamente la gestión administrativa; pasando a último plano la finalidad original del servicio social. Fue hasta la promulgación de la reforma de la Ley General de Salud en 1984, que se procura rescatar el espíritu del servicio social de las profesiones para la salud, estableciendo en su artículo 87, que la prestación del servicio social de los pasantes de las profesiones para la salud, se llevará a cabo mediante la participación de los mismos en las unidades aplicativas del primer nivel de atención, prioritariamente en áreas de menor desarrollo económico y social. Estableciendo adicionalmente que los aspectos docentes se regirán por lo que establezcan las instituciones de educación superior y la operación de los programas en los establecimientos de salud se llevará a cabo de acuerdo a los lineamientos establecidos por cada institución de salud y lo que determinen las autoridades sanitarias competentes; para lo cual se establecerán los mecanismos de coordinación correspondientes. Desde entonces a la fecha, esta disposición sirve de fundamento jurídico para determinar la modalidad en que los pasantes de las profesiones para la salud presten su servicio social. Es importante hacer notar que entre los criterios jurídicos que establece la disposición vigente, se destaca lo siguiente: i) La prestación del servicio social de los pasantes de las profesiones para la salud, se llevará a cabo en unidades aplicativas del primer nivel de atención. En este sentido, una unidad aplicativa del primer nivel de atención, en términos de los artículos 28 de la Ley General de Salud, y 7 fracción III del Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de Prestación de Servicios de Atención Médica; es aquel establecimiento para la atención médica perteneciente a una institución de salud del sector público del Sistema Nacional de Salud, que ajusta la atención médica que brinda a la población usuaria, acorde al Cuadro Básico de Insumos que elabora el Consejo de Salubridad General. ii) La prestación del servicio social de las profesiones para la salud, se llevará a cabo prioritariamente en áreas de menor desarrollo económico y social. De donde se desprende, la prestación del servicio social de las profesiones para la salud, no solamente se deberá llevar a cabo en comunidades rurales o indígenas, como inicialmente lo habían implementado de forma autónoma las instituciones de educación superior, sino que ahora se amplía el espectro social y territorial de la prestación del servicio social de las profesiones para la salud; y se establece un criterio de prelación, al priorizar la prestación del servicio social de las profesiones para la salud, en aquellas áreas de menor desarrollo económico y social, sean estas rurales, urbanas, indígenas o cualquier otra con esta condición. En este sentido, de acuerdo con el Consejo Nacional de Evaluación de Políticas de Desarrollo Social (CONEVAL), el nivel de desarrollo económico y social se determina en relación con la situación de pobreza de la población que reside en una determinada demarcación territorial en que se divide el país; y se mide con indicadores de profundidad e intensidad de la pobreza; tales como los de salud, educación, vivienda, ingreso, marginación y otros que describen el grado de rezago, carencia o vulnerabilidad económica y social que tiene la población en dicha demarcación en un periodo determinado (1). Esto debido a que constantemente se va modificando los resultados de la evaluación de la pobreza. Actualmente el propio CONEVAL ha tipificado, cuantificado y temporalizado la situación de pobreza de la población en todas las demarcaciones del país, precisando la situación de rezago, carencia o vulnerabilidad por cada uno de sus indicadores, conformando con ello, los respectivos mapas temporales de la pobreza a nivel nacional (2). Según el CONEVAL para el año 2014, la situación general de la pobreza a nivel nacional es la siguiente: 55.3 millones de personas se encuentran en situación de pobreza. Es decir, el equivalente al 46.2% del total de la población mexicana, se encuentra por debajo de la línea de bienestar mínimo (3). En relación al indicador de salud a nivel nacional, el CONEVAL reporta para el año 2014, que 21.76 millones de personas se encuentran en situación de carencia de acceso a los servicios de salud. De los cuales se localizan en las siguientes entidades federativas: 3.28 millones en el Estado de México, 1.75 millones en el Distrito Federal, 1.73 millones en Veracruz, 1.50 millones en Jalisco, 1.29 millones en Puebla, 1.19 millones en Michoacán, y 1.07 millones en Chiapas. Situación acentuada con la tradicional distribución de pasantes en las demarcaciones territoriales para la prestación de su servicio social de enfermería. En donde, tan solo dos entidades han concentrado casi una cuarta parte del total nacional de los pasantes de enfermería; siendo estas demarcaciones territoriales: los municipios y delegaciones ubicados en el Estado de México con un 13.64% y el Distrito Federal con un 8.12% del total nacional. En el estado de México los municipios con mayor concentración de pasantes son: Nezahualcóyotl, Ecatepec y Cuautitlán; por su parte, en el Distrito Federal, son las delegaciones: Venustiano Carranza, Benito Juárez, Cuauhtémoc, e Iztacalco. Mientras que 13 entidades federativas han concentrado tanto solo el 3.13% del total nacional de pasantes de enfermería, como son: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Colima, Durango, Nayarit, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Tabasco, Tlaxcala y Zacatecas (4). La concentración de pasantes por tipo de zonas es: urbanas 49.8%, suburbanas 28.7%, rurales 18% y alta marginación 3.6%, según se desprende del reporte para el 2012, que emite el Sistema Nacional de Administración de Servicio Social para la Salud en este aspecto. En este mismo sentido, con información de la Dirección General de Información en Salud de la Secretaría de Salud (5), se observa que durante el período de los años 2001 a 2014, el número de pasantes en servicio social de la carrera de enfermería, pasó de 8,480 en el 2001, a 16,719 en el 2014; o sea un incremento total de 97.15% en un periodo de 13 años, de donde se puede razonar, un promedio de 10,457 pasantes de enfermería prestaron su servicio social cada año a nivel nacional, con la distribución anteriormente descrita. Tan bien es importante tener presente, el número de instituciones educativas que imparten la carrera de enfermería en el país en sus diferentes niveles han tenido un incremento aritmético, a razón que en el año de 1978 había a nivel nacional 252 instituciones educativas, y para el año 2014, se tienen registradas 723 instituciones educativas, que de acuerdo a la fuente de financiamiento pueden clasificarse en públicas o privadas. 135 corresponden al nivel de licenciatura y 588 al nivel medio superior, a razón de: 95 públicas y 40 privadas en el nivel licenciatura; 277 públicas y 311 privadas en el nivel técnico. Este último dato es preocupante porque más del 50% son instituciones educativas privadas cuyo programas educativos no necesariamente se construyen y operan dentro de los estándares de calidad establecidos por las autoridades en la materia: Secretaría de Educación y Secretaría de Salud. Del nivel licenciatura y técnico, cada año egresan en promedio 17,320 y 33,704 respectivamente, lo que genera una cifra anual aproximada de 51,024 egresos. Sin embargo, al Programa Nacional de Servicio Social de Enfermería a cargo de la Secretaría de Salud, sólo se incorporan anualmente menos de la mitad de esos egresados: unos 25,000 pasantes de servicio social de enfermería. Con ello, se registra una deserción importante para el inicio del ejercicio profesional de la enfermería. Los supuestos de esta deserción hacia el ejercicio profesional de enfermería pueden ser varios, entre otros se anotan los siguientes: Las instituciones educativas no cuentan con la acreditación o la opinión técnica académica favorable de sus planes y programas de estudio, lo que conlleva no tienen acceso a realizar prácticas clínicas y el servicio social en los campos clínicos de las instituciones de salud públicas del Sistema Nacional de Salud (SNS). Esta política establecida por acuerdo de las autoridades de la Secretaría de Salud y la Secretaría de Educación Pública a través del órgano colegiado creado para ello —la Comisión Interinstitucional para la Formación de Recursos Humanos en Salud (CIFRHS) — constituye una estrategia para limitar el ingreso a las instituciones de salud a alumnos insuficientemente preparados que puedan exponer a los pacientes a riesgos innecesarios que provoquen eventos adversos. Esta política privilegia el salvaguardar la seguridad de los pacientes y con ello, el derecho constitucional de protección a la salud de los mexicanos. Se suma que las escuelas sin las acreditaciones respectivas tampoco puedan acceder a realizar su servicio social en las sedes incorporadas en el Catálogo de Instituciones de Salud del Programa Nacional de Servicio Social de Enfermería, por lo que muchas generaciones se quedan imposibilitadas para titularse. Adicionalmente, los artículos 7 fracción XI y XII, 13 apartado A. fracción I y 94 de la Ley General de Salud, establecen que la Secretaria de Salud está a cargo del Sistema Nacional de Salud, correspondiéndole apoyar la coordinación entre las instituciones de salud y de educativas para formar recursos humanos para la salud y coadyuvar para que la distribución de los mismos sea congruente con las prioridades del país; así como dictar las normas oficiales mexicanas a que quedará sujeta la prestación de servicios de salud en todo el territorio nacional, entre ellas, las que establezcan los criterios y bases de coordinación entre las instituciones de salud y educativas para la utilización de los establecimientos para la atención médica en la formación de profesionales de la salud. Los artículos 84 y 87 de la Ley General de Salud, establecen que todos los pasantes de las profesiones para la salud y sus ramas deberán prestar el servicio social en los términos de las disposiciones legales aplicables en materia educativa y de salud, lo que se llevará a cabo mediante su participación en las unidades aplicativas ubicadas prioritariamente en áreas de menor desarrollo económico y social. En este supuesto, los pasantes de enfermería, como profesionistas para la salud, están obligados a prestar servicio social en los términos antes señalados. El artículo 86 de la Ley General de Salud señala que deben establecerse los mecanismos de coordinación entre las autoridades de salud y educativas, para favorecer el desarrollo de las actividades inherentes a la formación de recursos humanos, sin embargo, no existe regulación respecto al alcance de estas acciones ni su formalización, lo que genera incertidumbre en los prestadores del servicio. En el mismo ordenamiento, el artículo 87 indica que la prestación del servicio social se llevará a cabo de manera prioritaria en unidades ubicadas en áreas de menor desarrollo económico y social, sin embargo, debido a la gran diversidad de modelos de unidades de atención médica y características estructurales y organizacionales, se considera indispensable contar con el instrumento regulatorio que permita identificar los requisitos mínimos necesarios para que la asignación de pasantes dé cumplimiento con el precepto señalado. Dadas las condiciones de inseguridad y violencia que privan en diversas regiones del país y que en muchos casos se acrecienta en las áreas donde la ley indica que se efectúe el servicio social. Por lo cual se considera necesario establecer las características que deben tener las unidades para otorgar seguridad al pasante y los mecanismos de protección que deben otorgarse con la participación de las instituciones involucradas y las autoridades correspondientes .Cabe señalar que el servicio social es una de las etapas más importantes del proceso formativo de la enfermería, ya que durante éste realiza actividades asistenciales, educativas y de promoción a la salud en comunidades marginales rurales y urbanas, que le permiten aplicar los conocimientos aprendidos en el aula con la responsabilidad de otorgar la atención directa a la población; por corresponder estas actividades a una etapa formativa, es indispensable que el pasante cuente con asesoría y supervisión, tanto de las autoridades de la institución de salud como de la educativa, a fin de reforzar y mejorar el cumplimento de los propósitos académicos y asistenciales del servicio social y mejorar la calidad de la atención a la población usuaria. Como etapa formativa de los profesionales en enfermería, compete a las autoridades educativas regular el contenido de los planes y programas de estudio y, en coordinación con la institución de salud, establecer su operatividad, tomando en consideración las características de la población a atender, el perfil epidemiológico de la región y las particularidades que impactan en el cumplimiento de los objetivos del servicio social, por lo que también se considera necesario contar con el fundamento regulatorio donde se señale la corresponsabilidad en la elaboración de estos programas. En la actualidad existen diversos ordenamientos en materia de servicio social en los que se establece la obligatoriedad del mismo en todas las profesiones, en algunos se señala como requisito para la obtención del título profesional, otros sólo abordan las competencias de la institución educativa, en otros, se establecen las disposiciones de como prestar el servicio social de las profesiones del área de la salud en general, sin embargo, ninguno de ellos específica los requisitos y disposiciones para la utilización de los establecimientos para la atención médica como campos clínicos para la prestación del servicio social. Lo anterior favorece la inadecuada distribución, organización y funcionamiento de los campos clínicos y la falta de coordinación entre las instituciones de salud y educativas, lo que indudablemente impacta de manera negativa en la formación y desempeño de los pasantes y de manera importante en la calidad de la atención que se otorga a la población usuaria, toda vez que no se cuenta con los elementos que favorezcan la adecuada formación del pasante, lo que pone en riesgo no sólo a quienes son atendidos por ellos durante el servicio social, sino a los pacientes que en lo futuro sean tratados por personal que no desarrollo en forma adecuada las habilidades y destrezas correspondientes a esta etapa formativa. Algunas de las instituciones educativas formadoras de personal de enfermería hacen uso de establecimientos para la atención médica de las instituciones de salud para la prestación del servicio social de sus estudiantes, sin un instrumento jurídico que les dé certeza que cuentan con los elementos necesarios para que realicen las actividades que corresponden a esta etapa y la seguridad adecuada para su persona; tampoco cuentan con elementos que favorezcan el establecimiento de acciones eficientes de asesoría y supervisión coordinada entre las instituciones educativas y de salud, para favorecer que los pasantes adquieran las experiencias, habilidades y destrezas requeridas en su profesión y que se otorgue a la población atención de calidad. Por lo anterior, se considera necesaria la emisión de una norma oficial mexicana en los términos prescritos por la Ley General de Salud, a fin de contar con la regulación técnica que establezcan los mecanismos de coordinación para la utilización de los establecimientos para la atención médica como campos clínicos para la prestación del servicio social, con la finalidad de fortalecer el proceso formativo de los pasantes de las profesiones para la salud en unidades que cuenten con los elementos necesarios para el desarrollo de sus actividades, al tiempo que se amplía y mejora la cobertura de atención a la salud de la población demandante, eliminando la discrecionalidad en la distribución de los pasantes en servicio social. (1) http://www.coneval.org.mx/Medicion/MP/Paginas/Que-es-la-medicion-multidimensional-de-la-pobreza.aspx (2) Link “Mapas” en: http://www.coneval.org.mx/Medicion/MP/Paginas/AE_pobreza_2014.aspx (3) Link “Anexo estadístico” en: http://www.coneval.org.mx/Medicion/MP/Paginas/AE_pobreza_2014.aspx (4) Link “Anexo estadístico” en: http://www.coneval.org.mx/Medicion/MP/Paginas/AE_pobreza_2014.aspx (5) Sistema de Información en Salud en: http://www.dgis.salud.gob.mx/contenidos/sinais/subsistema1.html

Norma Oficial Mexicana

Las Normas Oficiales Mexicanas se constituyen como el único instrumento regulatorio en el que es posible precisar los criterios mínimos de organización, funcionamiento, recursos humanos, infraestructura física, mobiliario, equipamiento e insumos indispensables para asegurar la eficacia de las actividades que se llevan a cabo en los establecimientos para la atención médica durante la prestación del servicio social de la profesión de enfermería, de conformidad con lo establecido en los artículos 3 fracción VII y VIII, 6 fracción VI, 7 fracción XI y XII, 13 apartado A. Fracción I, 84, 85, 87, 89, 90 fracción III, y 94 de la Ley General de Salud, que en conjunto establecen que es materia de salubridad general, la organización, coordinación y vigilancia del ejercicio de las actividades profesionales para la salud, así como la promoción de la formación de recursos humanos en la materia. Se señala que es competencia de la Secretaria de Salud, apoyar la coordinación entre las instituciones de salud y educativas, para formar y capacitar recursos humanos que den respuesta a las necesidades de la sociedad en la materia y coadyuvar a que la formación y distribución de los recursos humanos para la salud sea congruente con las prioridades del Sistema Nacional de Salud; para cumplimento de lo anterior, está facultada para dictar las normas oficiales mexicanas en materia sanitaria, a que quedará sujeta la prestación de los servicios de salud en todo el territorio nacional, la creación, funcionamiento y operación de todo tipo de establecimientos para la atención médica, así como las bases para la utilización de las instalaciones y servicios de estos establecimientos en la formación de recursos humanos para la salud. Con esta regulación se da cumplimiento a la facultad de la Secretaría de Salud para elaborar normas oficiales mexicanas, que son de observancia obligatoria a nivel nacional, mediante las que se establezcan las bases de coordinación entre las instituciones de salud y educativas para la formación de recursos humanos, en este caso mediante la definición de criterios de utilización de los establecimientos para la atención médica que sean utilizados para la prestación del servicio social de enfermería. Esa norma refuerza el sentido de solidaridad social del servicio social, al señalar como de atención prioritaria las áreas de menor desarrollo económico y social y lo reconoce como una etapa fundamental en la formación eficiente de los recursos humanos para la salud. Emitir un ordenamiento de carácter obligatorio y de aplicación nacional, como lo es una norma oficial mexicana, permitirá la distribución y acceso equitativo a los establecimientos para la atención médica de las instituciones del Sistema Nacional de Salud, así como la calidad en la formación de recursos humanos en materia de salud, en específico a los prestadores del servicio social de la profesión en enfermería. Lo anterior redundará en una mejora en la calidad de la formación de los profesionales de enfermería a través del servicio social, así como una mejora del servicio otorgado a la población usuaria de los servicios de salud.

Es de destacar que las normas oficiales mexicanas en materia de formación de recursos humanos en salud, no tienen el propósito de establecer estándares ni criterios o mecanismos para competir en igualdad de circunstancias con otros mercados, siendo su objeto fundamental el garantizar el cumplimiento de las obligaciones que establece la Ley General de Salud en la materia. El apegarse a sus contenidos normativos significa cumplir con la Ley en el ámbito de salud; quien realiza procesos formativos de recursos humanos en salud al margen de la Ley, es merecedor de algún tipo de sanción administrativa, económica o legal. La propuesta de regulación, no contempla esquemas que impacten de manera diferenciada a sectores o agentes económicos; es un instrumento regulatorio de observancia obligatoria dirigida a las instituciones del Sistema Nacional de Salud, que constituyan campos clínicos para la prestación del servicio social de la profesión de enfermería.

La aplicación de la norma oficial mexicana, determina los criterios técnicos para la organización y funcionamiento de los establecimientos para la atención médica en la formación de recursos humanos para la salud, de conformidad con los artículos 84, 85, 86, 87 y 94 de la Ley General de Salud, a fin de garantizar que el cumplimiento de prestación del servicio social de las profesiones de las salud, específicamente en enfermería, como requisito para la obtención del título profesional, se lleve a cabo en las condiciones necesarias para ello. Al señalar los mecanismos que brinden seguridad a los pasantes que se encuentran en un establecimiento para la atención médica. Los beneficios de emitir la regulación impactan en la población usuaria de los establecimientos para la atención médica que se constituyan en campos clínicos para la prestación del servicio social ya que se amplía la cobertura de atención y mejora la calidad de los mismos, mientras a los pasantes en servicio social, les permite realizar esta etapa de su formación profesional en los establecimientos en donde cuentan con la infraestructura, material y equipo necesarios para aplicar sus conocimientos y reafirmar sus habilidades y destrezas, en un ambiente seguro y con el acompañamiento permanente de las instituciones educativas y de salud.

A partir de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, se difundirá en la página electrónica de la Secretaría de Salud y en el catálogo de Normas Oficiales Mexicanas de la Secretaría de Economía. Se hará llegar por medio físico y electrónico a las instituciones del sector salud y al sector educativo así como a las academias, asociaciones, consejos y colegios médicos. Se difundirá por medio electrónico a los titulares de las áreas de enseñanza, educación y formación de recursos humanos en salud en los organismos de salud de las 32 entidades federativas y se llevará a cabo un taller al respecto. Se atenderán las solicitudes que se presenten ante la Secretaría de Salud para participar en foros donde se aborde el tema por instituciones educativas y de salud.

No se incluye lo relativo al PEC, porque la Secretaría de Salud, como parte del ejecutivo federal y en su carácter de autoridad sanitaria federal, no tiene facultades para desarrollar un programa que únicamente puede llevar a cabo un organismo privado específicamente constituido para tal efecto, mismo que conforme a su objeto y materia puede cobrar una cuota, tarifa u honorarios por concepto de los servicios prestados para la evaluación de la conformidad. Esto no lo puede hacer la Secretaría de Salud en las normas que emite, ya que son instrumentos normativos de observancia obligatoria y el hacerlo significaría convertir a la NOM en un instrumento híbrido voluntario, nulo de todo derecho y sin ningún sustento ni validez jurídico, por lo que los sujetos obligados a su cumplimiento pueden presentar un recurso de inconformidad o recurrir al amparo, con la seguridad de que ganarían el proceso. No obstante lo anterior, se incorpora en la NOM la facultad de los interesados de solicitar de manera voluntaria la evaluación de la conformidad mediante el siguiente texto: 5.7 En los establecimientos para la atención médica, constituidos como campos clínicos, el responsable sanitario, representante legal o persona facultada para tal efecto, podrá solicitar la evaluación de la conformidad respecto de esta norma, ante los organismos acreditados y aprobados para dicho propósito.

Si

Se tomó como base un documento de trabajo que integró inicialmente las propuestas que formularon a través de una consulta nacional a las diversas instituciones de salud y educativas e instancias relacionadas con esta profesión. Las propuestas presentadas, discutidas y aprobadas se centraron principalmente en: 1) Establecer los criterios para la utilización de establecimientos de atención médica que se constituyan como campos clínicos; 2) Delimitar los requisitos mínimos de infraestructura, equipamiento e insumos; 3) Determinar el desarrollo de los programas académico y operativo; 4) Establecer las prerrogativas, obligaciones y mecanismos de protección a la integridad física de los pasantes; 5) Establecer mecanismos de coordinación entre las instituciones educativas y de salud.