IMPACTOS REGULATORIOS AL SECTOR PESQUERO ARTESANAL-RIBEREÑO E INDUSTRIAL. ILEGALIDAD DE LA EXCENCIÓN DE IMPACTO REGULATORIO AL POEMR-PN DE LA SEMARNAT. En relación al expediente número 04/0068/050718, expediente posiblemente también identificado como 21961, en cualquier caso, relativo al anteproyecto, “Acuerdo por el que da a conocer el Programa de Ordenamiento Ecológico Marino y Regional del Pacífico Norte”, cuya exención en materia de impacto regulatorio solicitó la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat), se manifiestan los siguientes comentarios y valoraciones. Si bien a la postre la CONAMER decidió autorizar la exención en comento a la SEMARNAT mediante oficio COFEME/18/2018, esta decisión esta viciada de nulidad, el Anteproyecto, no reúne los requisitos para su exención, contemplados en el arábigo 71 de la Ley General de Mejora Regulatoria, al implicar sus regulaciones costos de cumplimiento para los particulares con actividades presentes y futuras en el área sujeta al POEMRPN. 1. En primer término, es de ponerse en relieve que el documento materia de consulta en cuanto a fondo, la propuesta del Programa de Ordenamiento Ecológico Marino y Regional del Pacífico Norte, para efectos posteriores POEMR-PN, de la Semarnat, dispuesto para su consulta en el micrositio (sitio web) relativo de la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (Conamer) - a más datos, se hace referencia al documento en formato PDF de 274, doscientos setenta y cuatro, páginas consecutivas- no es idéntico ni guarda conformidad: (a) para con la propuesta de POEMR-PN puesta a disposición pública inicialmente por la Semarnat mediante aviso publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF), el 08 de diciembre de 2014; (b) tampoco respecto a la propuesta de POEMR-PN que avaló el 02 de octubre de 2015, el Pleno del Comité de Ordenamiento Ecológico Marino y Regional Pacífico Norte, en su Tercera Sesión Plenaria. 1.1. La propuesta de POEMR-PN puesta a disposición pública originalmente por la Semarnat, y autorizadas por el Comité de Ordenamiento Ecológico Marino y Regional Pacífico Norte, en su Tercera Sesión Plenaria, que obra en el micrositio de la Semarnat correspondiente a la Bitácora Ambiental de elaboración del POEMR-PN, consta de 237 (doscientos treinta y siete) páginas consecutivas, frente a las 274 (doscientos setenta y cuatro) páginas consecutivas de la propuesta de POEMR-PN puesta a consulta o comentarios en el micrositio de la Conamer, en función a la solicitud de exención de impacto o análisis regulatorio de la Semarnat. 1.2. La propuesta de POEMR-PN planteada por la Semarnat a la Conamer, no sólo tiene una extensión diversa respecto a otras puestas en conocimiento público, en el punto previo identificadas, sino cambios de extensión en cuanto contenido y elementos. Son pues documentos diversos. 2. En segundo término, debe de subrayarse que el documento materia de consulta en cuanto a fondo, la propuesta del POEMR-PN de la Semarnat, está dispuesto para su consulta en el micrositio (sitio web) relativo de la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (Conamer) en un formato y forma que impide su consulta y revisión efectiva. A más datos, se hace referencia al documento en formato PDF de 274 (doscientos setenta y cuatro) páginas consecutivas. 2.1. Efectivamente, en el documento en PDF referido, no es legible, no puede apreciarse ni analizarse, sus elementos consistentes en todas las figuras y mapas, sobre todo los correspondientes a la Unidades de Gestión Ambiental. 2.2. De mayor gravedad, la propuesta de POEMR-PN de la Semarnat, expuesta por la Conamer con base al documento entregado por la Semarnat, no expone ni detalla, la ubicación geográfica precisa de cada Unidad de Gestión Ambiental, que son las unidades o ámbitos de aplicación, en relación a los criterios ambientales o ecológicos, de las disposiciones regulatorias del POEMR-PN. Es decir, no se exponen las coordenadas de cada UGA, sea en longitud-latitud o en UTM, con lo que se vuelve materialmente imposible su estudio y análisis, haciéndose nugatorio el derecho a la consulta y participación pública en materia regulatoria contemplado en la Ley General de Mejora Regulatoria, tanto como previsto en materia ambiental, elemento esencial del derecho humano a un medio ambiente sano. 3. La exención de evaluación-análisis regulatorio no aplica a la especie. • El Anteproyecto implica costos, severos, de cumplimiento. • El Anteproyecto crea nuevos trámites. La solicitud de la Semarnat a la Conamer de exención de evaluación o análisis de impacto regulatorio respecto al POEMR-PN, no se ajusta a la hipótesis legal de exención prevista en el artículo 71 de la Ley General de Mejora Regulatoria (LGMR), relativa a exención por no implicar costos de cumplimiento para los particulares. Art. 71 de la LGMR. -“[…] Cuando un Sujeto Obligado estime que la Propuesta Regulatoria no implica costos de cumplimiento para particulares lo consultará con la Autoridad de Mejora Regulatoria que corresponda, la cual resolverá en un plazo que no podrá exceder de cinco días, de conformidad con los criterios para la determinación de dichos costos que al efecto se establezcan en el Manual de Funcionamiento del Análisis de Impacto Regulatorio que expida cada Autoridad de Mejora Regulatoria. En este supuesto se eximirá de la obligación de elaborar el Análisis de Impacto Regulatorio.” [Énfasis añadido]. Al respecto la Semarnat arguyó ante la Conamer en el expediente de solicitud de exención de impacto o análisis regulatorio para el POEMR-PN que: “El Programa de Ordenamiento Ecológico Marino y Regional del Pacífico Norte, es el instrumento de planeación ambiental cuyo objeto es establecer los lineamientos y previsiones para la preservación, restauración, protección y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales existentes en espacio marino. Está dirigido a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal con atribuciones en el medio marino de jurisdicción nacional, en su parte marina, y a las autoridades ambientales de los dos estados de Baja California y Baja California Sur, mismos que conforman la vertiente costera del Pacífico en Norte, en su parte regional. El instrumento está dirigido a la Autoridad ambiental, aportando certidumbre jurídica a la acción gubernamental. Ya existe la estructura administrativa para su ejecución y seguimiento, por lo que no genera mayores gastos a la Federación. Tampoco crea nuevos trámites o impuestos a los particulares que ocasionen un aumento de costos en sus actividades o para poder ejercer sus derechos u obligaciones.” [Énfasis añadido]. Empero, se reitera, lo expuesto por la Semarnat es inexacto. El POEMR-PN implica y conlleva, de iure y de facto, nuevos trámites para los particulares y para quienes realizan actividades en el ámbito territorial del POEMR-PN, así como aumento de costos para sus actividades. Sobre todo para las actividades pesqueras. Sólo para ilustrar, de forma enunciativa no exhaustiva. 3.1. El POEMR-PN establece al menos 10 (diez) criterios ambientales o ecológicos, obligaciones de hacer o no hacer para quien realice actividades pesqueras (pesqueras-acuícolas), y particularidades y modalidades en cuanto a tales actividades pesqueras que implican y conllevan costos para su verificativo, en los ámbitos territoriales del POEMR-PN. En concreto, entre otros, los criterios ecológicos en el POEMR-PN identificados con las claves o designaciones: CB15, CB16, CB20, CB22, CB24, CB25, CB25Bis (también identificado como CB25B ó CB25b), CB26, CB27, CB28, etc. Dichos criterios ecológicos o ambientales son aplicables, en diversas formas y según sea el caso, a las Unidades de Gestión Ambiental, ámbitos geográficos del POEMR-PN, identificados o titulados como: BM-01 (Bahía Magdalena 1); BM-02 (Bahía Magdalena 2); GU-01 (Golfo de Ulloa 1); GU-02 (Golfo de Ulloa 2); GU-03 (Golfo de Ulloa 3); GU-04 (Golfo de Ulloa 4); GU-05 (Golfo de Ulloa 5); GU-06 (Golfo de Ulloa 6); GU-07 (Golfo de Ulloa 7); Islas de Barrera; Islas Marítimas; L01 (Laguna Ojo de Liebre); L03 (Laguna Guerrero Negro); L04 (Laguna San Ignacio); L05 (Bahía Magdalena), L06 (Estero Punta Banda); L07 (Bahía de San Quintín); L08 (Laguna Manuela); L09 (Estero El Borracho); L10 (Estero El Coyote); L11 (Estero La Bocana); L12 (Laguna El Dátil); NBC-01 (Norte de Baja California 1); NBC-05 (Norte de Baja California 5); OC-01 (Oceánica 1); OC-02 (Oceánica 2); OC-03 (Oceánica 3); OC-04 (Oceánica 4); OC-05 (Oceánica 5); OC-06 (Oceánica 6); OC-08 (Oceánica 8); OC-09 (Oceánica 9); OC-10 (Reserva de la Biosfera Isla Guadalupe); OC-11 (Oceánica 11); PB-01 (Punta Baja 1); PB-03 (Punta Baja 3); PB-05 (Punta Baja 5); PE-01 (Punta Eugenia 1); PE-06 (Punta Eugenia 6); etc. Abundando, a continuación, se presentan los criterios ecológicos, obligaciones que se imponen a las actividades pesqueras (pesqueras-acuícolas), con concomitantes erogaciones para su cumplimiento, o bien que irrogan un lucro cesante a la pesca, referidos a las UGA en que aplican -mención no exhaustiva: Criterio ecológico CB15 aplicable a las UGA: BM-01 (Bahía Magdalena 1); OC-01 (Oceánica 1); OC-02 (Oceánica 2); OC-03 (Oceánica 3); OC-04 (Oceánica 4); OC-05 (Oceánica 5); OC-06 (Oceánica 6); OC-07 (Oceánica 7); OC-08 (Oceánica 8); OC-09 (Oceánica 9); PB-01 (Punta Baja 1); Islas Marítimas; Islas de Barrera; GU-04 (Golfo de Ulloa 4); GU-06 (Golfo de Ulloa 6). Criterio ecológico CB16 aplicable a las UGA: BM-01 (Bahía Magdalena 1); NBC-01 (Norte de Baja California 1); OC-01 (Oceánica 1); OC-02 (Oceánica 2); OC-03 (Oceánica 3); OC-04 (Oceánica 4); OC-05 (Oceánica 5); OC-06 (Oceánica 6); OC-07 (Oceánica 7); OC-08 (Oceánica 8); OC-09 (Oceánica 9); OC-10 (Reserva de la Biosfera Isla Guadalupe); OC-11 (Oceánica 11); PB-01 (Punta Baja 1); PB-03 (Punta Baja 3); PE-01 (Punta Eugenia 1); PE-06 (Punta Eugenia 6); GU-04 (Golfo de Ulloa 4); GU-05 (Golfo de Ulloa 5); GU-06 (Golfo de Ulloa 6). Criterio ecológico CB20 aplicable a la UGA: L01 (Laguna Ojo de Liebre); L03 (Laguna Guerrero Negro); L04 (Laguna San Ignacio); L05 (Bahía Magdalena); L06 (Estero Punta Banda); L07 (Bahía de San Quintín); L08 (Laguna Manuela); L09 (Estero El Borracho); L10 (Estero El Coyote); L11 (Estero La Bocana); L12 (Laguna El Dátil). Criterio ecológico CB22 aplicable a la UGA: BM-02 (Bahía Magdalena 2); OC-10 (Reserva de la Biosfera Isla Guadalupe); OC-11 (Oceánica 11); PB-05 (Punta Baja 5); PE-06 (Punta Eugenia 6). Criterio ecológico CB24 aplicable a la UGA: L04 (Laguna San Ignacio); NBC-05 (Norte de Baja California 5). Criterio ecológico CB25 aplicable a la UGA: GU-01 (Golfo de Ulloa 1); GU-02 (Golfo de Ulloa 2); GU-03 (Golfo de Ulloa 3); GU-04 (Golfo de Ulloa 4); GU-05 (Golfo de Ulloa 5); GU-06 (Golfo de Ulloa 6); GU-07 (Golfo de Ulloa 7). Criterio ecológico CB25Bis aplicable a la UGA: GU-01 (Golfo de Ulloa 1); GU-02 (Golfo de Ulloa 2); GU-03 (Golfo de Ulloa 3); GU-04 (Golfo de Ulloa 4); GU-05 (Golfo de Ulloa 5); GU-06 (Golfo de Ulloa 6); GU-07 (Golfo de Ulloa 7). Criterio ecológico CB26 aplicable a la UGA GU-03 (Golfo de Ulloa 3). Criterio ecológico CB27 aplicable a la UGA GU-04 (Golfo de Ulloa 4). Criterio ecológico CB28 aplicable a la UGA GU-05 (Golfo de Ulloa 5) 3.2. A línea seguida se exponen los criterios ecológicos o ambientales del POEMR-PN, su texto, que se porfía imponen a la actividad pesquera ya sea trámites, erogaciones para su cumplimiento, y menoscabo económico, lo cual se aborda: 3.2.1. Criterio ecológico CB15. “En las áreas prioritarias para la conservación en mar profundo sólo se permitirán actividades de investigación.” [Énfasis añadido]. Este criterio ecológico establece o tiene el efecto de imponer una veda y prohibición a las actividades pesqueras en mar profundo. En adición implica un costo para la actividad pesquera consistente en que: (a) las embarcaciones y/o las artes de pesca que se empleen tendrán que contar con equipo de sonar o equivalente para saber si están o no pescando en mar profundo -dejando de lado por un momento que el POEMR-PN no define a precisión desde que profundidades empieza el “mar profundo”; (b) las embarcaciones pesqueras tendrán que contar con equipo satelital de geoposicionamiento y con sistemas georreferénciales que les permitan conocer y detectar si están o no realizando actividades pesqueras en el ámbito geográfico de las Unidades de Gestión Ambiental en que aplica este criterio ambiental. 3.2.2. Criterio ecológico CB16. “El aprovechamiento pesquero a realizarse en los ecosistemas de mar profundo, deberá prevenir los impactos ambientales […] mediante la presentación de evidencias científicas pertinentes […]” [Énfasis añadido]. El criterio ecológico implica un costo para la actividad pesquera consistente en que: (a) las embarcaciones y/o las artes de pesca que se empleen tendrán que contar con equipo de sonar o equivalente para saber si están o no pescando en mar profundo -dejando de lado por un momento que el POEMR-PN no define a precisión desde que profundidades empieza el “mar profundo”; (b) las embarcaciones pesqueras tendrán que contar con equipo satelital de geoposicionamiento y con sistemas georreferénciales que les permitan conocer y detectar si están o no realizando actividades pesqueras en el ámbito geográfico de las Unidades de Gestión Ambiental en que aplica este criterio ambiental; (c) se tendrá que realizar erogaciones indeterminadas para el acopio o elaboración de “evidencia científica pertinente”, y para lo que en los hechos es un nuevo trámite que se crea para presentación y evaluación de esta evidencia; (d) en los hechos o como consecuencia el criterio ecológico amplia el catálogo y supuestos de evaluación de impacto ambiental contemplados en el artículo 28 y demás relativos de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), con el correlativo costo para las actividades pesqueras de tener que elaborar una manifestación de impacto ambienta y sustanciarla en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental ante la Semarnat. 3.2.3. Criterio ecológico CB20. “Las actividades de acuacultura deberán evitar el cultivo de especies exóticas cuando exista el riesgo potencial de que éstas puedan reproducirse en ambientes naturales y se conviertan en especies invasoras.” [Énfasis añadido]. La determinación de qué especies exóticas a emplearse o que son empleadas en la acuacultura que pueden conllevar un riesgo potencial de convertirse en especies invasoras, implica un costo; tanto como su tramitación (se crea un trámite) en términos de la presentación de los estudios de riesgo potencial y su evaluación por autoridad indeterminada. 3.2.4. Criterio ecológico CB22. “El aprovechamiento pesquero evitará afectar las poblaciones de especies marinas insulares enlistadas en la NOM059-SEMARNAT-2010, así como la integridad funcional de su hábitat de alimentación.” [Énfasis añadido]. El criterio ecológico implica un costo para la actividad pesquera consistente en que: (a) las embarcaciones pesqueras tendrán que contar con equipo satelital de geoposicionamiento y con sistemas georreferénciales que les permitan conocer y detectar si están o no realizando actividades pesqueras en el ámbito geográfico de las Unidades de Gestión Ambiental en que aplica este criterio ambiental; (b) se tendrá que realizar un cambio o adecuación de artes de pesca. 3.2.5. Criterio ecológico CB24. “El aprovechamiento pesquero deberá evitar las artes de pesca que interactúen con individuos de tortuga verde en el Complejo Lagunar San Ignacio.” [Énfasis añadido]. El criterio ecológico implica un costo para la actividad pesquera consistente en que: (a) las embarcaciones pesqueras tendrán que contar con equipo satelital de geoposicionamiento y con sistemas georreferénciales que les permitan conocer y detectar si están o no realizando actividades pesqueras en el ámbito geográfico de las Unidades de Gestión Ambiental en que aplica este criterio ambiental; (b) la actividad pesquera tendrá que realizarse con nuevas o diversas artes de pesca; (c) se tendrá que disminuir el esfuerzo pesquero, pues se pasaría de un paradigma legal en que se permite la pesca incidental, a uno en que se prohíbe cualesquier interacción. 3.2.6. Criterio ecológico CB25. “Las actividades de aprovechamiento pesquero que utilicen artes de pesca que interactúen con individuos de tortuga amarilla en el Golfo de Ulloa no deberán afectar la población de tortuga amarilla. La captura incidental total de tortuga amarilla en el Golfo de Ulloa no podrá sobrepasar 200 individuos por año. Al sobrepasarse este número, todas las actividades de aprovechamiento pesquero que interactúen con la tortuga amarilla en las UGA GU-03 UGA GU-04 y UGA GU-05 deberán suspenderse hasta el siguiente. El criterio ecológico implica un costo para la actividad pesquera consistente en que: (a) las embarcaciones pesqueras tendrán que contar con equipo satelital de geoposicionamiento y con sistemas georreferénciales que les permitan conocer y detectar si están o no realizando actividades pesqueras en el ámbito geográfico de las Unidades de Gestión Ambiental en que aplica este criterio ambiental; (b) en la reducción o modificación del esfuerzo pesquero; (c) cambios o adecuaciones en las artes de pesca. 3.2.7. Criterio ecológico CB25 Bis, también identificado en el POEMR-PN como CB25B o CB25b. “Durante el período de máxima agregación (mayo-agosto), la captura incidental total de tortuga amarilla [Caretta caretta] en el polígono de la “Zona de refugio pesquero y medidas para reducir la posible interacción de la pesca con tortugas marinas en la Costa Occidental de Baja California Sur” no podrá sobrepasar los 90 individuos. Al sobrepasarse este número, se suspenderá la pesca comercial con redes de enmalle, cimbras o palangres por el resto del periodo de máxima agregación de tortugas marinas.” [Énfasis añadido]. El criterio ecológico implica un costo para la actividad pesquera consistente en que: (a) las embarcaciones pesqueras tendrán que contar con equipo satelital de geoposicionamiento y con sistemas georreferénciales que les permitan conocer y detectar si están o no realizando actividades pesqueras en el ámbito geográfico de las Unidades de Gestión Ambiental en que aplica este criterio ambiental; (b) se disminuirá el esfuerzo pesquero, de detendrá de plano, en caso de llegarse al limite máximo de captura de individuos de Caretta caretta; (c) se crea un trámite, consistente en el reporte, monitoreo y recuento de individuos de tortuga amarilla sujetos a captura o pesca incidental, y en relación con las artes de pesca señaladas en este criterio ecológico. 3.2.8. Criterio ecológico CB26. “Durante el período de máxima agregación de la tortuga amarilla (mayo-agosto), el aprovechamiento pesquero: (1) con redes de enmalle se permite en profundidades menores o iguales a 15 m, siempre y cuando la captura incidental total en el Golfo de Ulloa no sobrepase los 200 individuos; (2) en profundidades mayores de 15 m sólo se permite con artes de pesca que no ocasionen captura incidental de tortuga amarilla.” [Énfasis añadido]. El criterio ecológico implica un costo para la actividad pesquera consistente en que: (a) las embarcaciones y/o las artes de pesca que se empleen tendrán que contar con equipo de sonar o equivalente para saber si están o no pescando en las profundidades que señala el criterio ecológico referido (b) las embarcaciones pesqueras tendrán que contar con equipo satelital de geoposicionamiento y con sistemas georreferénciales que les permitan conocer y detectar si están o no realizando actividades pesqueras en el ámbito geográfico de las Unidades de Gestión Ambiental en que aplica este criterio ambiental; (c) reconversión o empleo de artes de pesca que no ocasionen la captura incidental de la Caretta caretta; (d) se crea un trámite, consistente en el reporte, monitoreo y recuento de individuos de tortuga amarilla sujetos a captura o pesca incidental, y en relación con las artes de pesca y profundidades señaladas en este criterio ecológico. 3.2.9. Criterio ecológico CB27. “Durante el periodo de máxima agregación de tortuga amarilla (mayo-agosto) sólo se permite el aprovechamiento pesquero con artes de pesca que no ocasionen captura incidental de esta especie.” [Énfasis añadido]. El criterio ecológico implica un costo para la actividad pesquera consistente en que: (a) las embarcaciones pesqueras tendrán que contar con equipo satelital de geoposicionamiento y con sistemas georreferénciales que les permitan conocer y detectar si están o no realizando actividades pesqueras en el ámbito geográfico de las Unidades de Gestión Ambiental en que aplica este criterio ambiental; (b) reducción del esfuerzo pesquero; (c) modificación de artes de pesca. 3.2.10. Criterio ecológico CB28. “Sólo se permite el aprovechamiento pesquero que no ocasione captura incidental de tortuga amarilla.” [Énfasis añadido]. El criterio ecológico implica un costo para la actividad pesquera consistente en que: (a) las embarcaciones pesqueras tendrán que contar con equipo satelital de geoposicionamiento y con sistemas georreferénciales que les permitan conocer y detectar si están o no realizando actividades pesqueras en el ámbito geográfico de las Unidades de Gestión Ambiental en que aplica este criterio ambiental; (b) reducción del esfuerzo pesquero; (c) modificación de artes de pesca. 3.3. Extensión territorial marítimo-pesquera de aplicación de los criterios ecológicos • Aplican en una extensión de 842,318 kilómetros cuadrados. Los criterios ecológicos antes listados, mismos que imponen gastos y lucro cesante para la actividad pesquera, amén de la creación de trámites para esta actividad, con concomitantes gastos, se aplican en 39 (treinta y nueve) Unidades de Gestión antes mencionadas. Sumando la extensión de cada una de estas UGA, nos dan una superficie de aplicación del orden de los 843,318 (ochocientos cuarenta y tres mil) kilómetros cuadrados. CONCLUSIONES 1. De conformidad al artículo 71, y demás relativos, de la LGMR la exención de evaluación o análisis de impacto regulatorio de un proyecto y conjunto de disposiciones de carácter general como es la Programa de Ordenamiento Ecológico Marino y Regional del Pacífico Norte, de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, sólo puede tener lugar cuando la Propuesta Regulatoria (POEMR-PN) no implique costos de cumplimiento para los particulares, y cuando no conlleve la creación de nuevos trámites. No obstante, el POEMR-PN, materia de la Propuesta Regulatoria, implica al cariz de lo expuesto costos sustanciales de cumplimiento para quienes realizan actividades pesqueras en el ámbito geográfico que proponer regular el Programa de Ordenamiento Ecológico Marino y Regional del Pacífico Norte. No sólo eso, con motivo de sus postulados, reflejados en sus criterios ecológicos, se crean de iure y de facto, una miríada de trámites, cuyo proceso y cumplimiento implica costos adicionales, significativos, para su cumplimiento. 2. La participación y consulta pública prevista en la LGMR, y por la materia prevista como derecho humano inmerso en el de un medio ambiente sano, es nugatoria en la especie, habida cuenta -de conformidad a lo antes expuesto- de la indefinición sobre si el POEMR-PN es o no, grosso modo, la versión definitiva, lo ilegible de porciones significativas del mismo y su carencia de georrefencias. 3. En suma: la CONAMER otorgó de forma ilegal la exención de impacto regulatorio solicitada por la SEMARNAT respecto al Programa de Ordenamiento Ecológico Marino y Regional del Pacífico Norte.