La presente modificación a la Norma Oficial Mexicana “NOM-137-SEMARNAT-2013, Contaminación atmosférica. - Complejos procesadores de gas. - Control de emisiones de compuestos de azufre”; para quedar como “Norma Oficial Mexicana, Instalaciones de Procesamiento de Gas Natural. (cancela a la NOM-137-SEMARNAT-2013: Contaminación Atmosférica. - Complejos Procesadores de Gas. - Control de Emisiones de Compuestos de Azufre)”, se efectúa en el marco del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Energía, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de diciembre de 2013; mismo que, en su artículo Décimo Noveno Transitorio, establece la creación de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del sector Hidrocarburos (en adelante “ASEA” o “Agencia”), como órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría del ramo en materia de Medio Ambiente y que contempla dentro de sus atribuciones lo siguiente: regular y supervisar, en materia de Seguridad Industrial, Operativa y protección al medio ambiente, las instalaciones y actividades del sector Hidrocarburos. Conforme lo anterior, la ASEA posee las facultades para establecer el marco regulatorio en torno a las especificaciones técnicas de Seguridad Industrial, Seguridad Operativa y protección al medio ambiente, que deben cumplir las instalaciones en las que se realiza la actividad de procesamiento de Gas Natural. En este contexto, los elementos a modificar respecto de la regulación vigente NOM-137-SEMARNAT-2013, se centran en lo siguiente: a) Incorporar a las etapas de diseño, construcción, pre-arranque, operación y mantenimiento, las especificaciones técnicas y requisitos en materia de Seguridad Industrial, Seguridad Operativa y protección al medio ambiente, que deben cumplir los Regulados para realizar la actividad de procesamiento de Gas Natural, y b) El establecimiento de requisitos técnicos, que garanticen el funcionamiento de las instalaciones de procesamiento de Gas Natural, dentro de parámetros de seguridad que permitan identificar riesgos (entendiendo a estos como, la probabilidad de ocurrencia de eventos indeseables medidos en términos de sus consecuencias en las personas, instalaciones, medio ambiente y/o la comunidad) y, a partir de estos escenarios, generar alternativas de control y mitigación. De lo expuesto, se concluye que las modificaciones a la regulación vigente buscan elevar los niveles de seguridad respecto de la operación de las instalaciones de procesamiento de Gas Natural; así como los requisitos en materia de protección al ambiente, aspecto que coadyuvara a salvaguardar la seguridad de las personas que operan y son usuarias de las instalaciones o que habitan aledañamente a los complejos. La forma a través de la cual las modificaciones a la regulación vigente elevarán los niveles de seguridad y generarán certeza jurídica respecto de la operación de las instalaciones de procesamiento de Gas Natural, responde a aspectos que se detallan a continuación:  En la etapa de diseño, se incorporan elementos de seguridad tales como la aplicación del análisis de riesgo y como parte de este, el análisis de consecuencias de incendio, explosión y dispersión tóxica, con clasificación no tolerable “A” y/o los ubicados en la región ALARP “B” (tan bajo como sea razonablemente factible, As Low As Reasonably Practicable por sus siglas en inglés), mediante la estimación cuantitativa del peor caso, caso más probable y así mismo, casos alternos. Aunado a que se definen las especificaciones de la especialidad civil, mecánica, de instrumentación y eléctrica y se establecen los requisitos para la protección ambiental.  En la etapa de construcción, se precisa que las instalaciones deben construirse con apego al programa de ejecución del proyecto, el cual debe estar instaurado de acuerdo con las bases de diseño, planos de la ingeniería de detalle en su edición aprobado para construcción, memorias de cálculo, especificaciones técnicas de materiales, equipos e instrumentos, listas de materiales, incorporando las medidas de prevención, control y mitigación derivadas del análisis de riesgo y condiciones del sitio de la obra.  En la etapa de pre-arranque, la regulación propuesta establece el requerimiento de realizar la revisión de seguridad de pre-arranque para las instalaciones y/o equipos, previo al inicio de operaciones o puesta en marcha de instalaciones nuevas y, previo al reinicio de operaciones de instalaciones y/o equipos que hayan sido reparados, modificados, que hayan estado fuera de operación debido a paros por accidentes, por logística de operación, entre otras, sujetos a un inicio o reinicio de operaciones, la cual podrá realizarse de forma total o por etapas de acuerdo con la complejidad de las instalaciones y procesos.  En la etapa de operación, se deben indicar los parámetros, los modos de control y los equipos principales que deben ser observados durante la operación, indicando las causas y los efectos de las diferentes variables, rangos, puntos de ajuste, alarmas y controles especiales para la operación dentro de los límites seguros, incluyendo los registros de las inspecciones rutinarias a equipos, sistemas e instrumentos básicos.  En la etapa de mantenimiento, se establece que las instalaciones deben contar con un manual de mantenimiento, el cual debe encontrarse disponible en un lugar donde sea fácilmente consultado por el personal que lo requiera y debe actualizarse cuando ocurran cambios en la tecnología, instalaciones y/o procesos. Es importante señalar que, con la consecución de los objetivos, se logrará contar con una regulación con parámetros de seguridad estandarizados en las señaladas etapas de diseño, construcción, pre-arranque, operación y mantenimiento de las instalaciones; toda vez que, la regulación propuesta, al constituirse como una Norma Oficial Mexicana, establece un referente normativo obligatorio y mínimo que define las especificaciones técnicas y los requisitos mínimos que deben cumplir todos los Complejos Procesadores de Gas Natural; así como la observancia inexcusable por parte de los propios sujetos obligados, de una serie de especificaciones y sistemas de seguridad que minimicen los riesgos de una eventualidad en el manejo de un hidrocarburo altamente inflamable, como es el Gas Natural y cuya problemática se describe en la siguiente pregunta de este AIR.

La disposición jurídica directamente aplicable a la problemática materia de la regulación es la “NOM-137-SEMARNAT-2013, Contaminación atmosférica. - Complejos procesadores de gas. - Control de emisiones de compuestos de azufre”; que establece las especificaciones para el control de emisiones de compuestos de azufre en los Complejos Procesadores de Gas Natural, así como los métodos de prueba para verificar su cumplimiento. No obstante, esta regulación no establece especificación alguna respecto de las etapas de diseño, construcción, pre-arranque, operación y mantenimiento; situación que debe ser atendida y subsanada con absoluta prioridad, toda vez que el establecimiento y operación de instalaciones de este tipo, sin la claridad absoluta respecto de las etapas a las que aplican los requisitos; puede dar pauta a la presencia de opacidad respecto de las especificaciones técnicas que les son obligatorias y que al ocurrir alguna omisión podrían derivar en accidentes que, asociados a la naturaleza de inflamabilidad del Gas Natural, pueden incluso cobrar la vida de personas o bien generarles daños físicos considerables; además de afectar de manera irremediable el medio ambiente circundante. Es importante precisar que la Ley de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de protección al medio ambiente del sector Hidrocarburos, establece que la ASEA tiene por objeto la protección de las personas, el medio ambiente y las instalaciones del sector Hidrocarburos; esto, a través de la regulación y supervisión de la Seguridad Industrial y Operativa. Por tal motivo, la competencia de la Norma Oficial Mexicana NOM-137-SEMARNAT-2013, Contaminación atmosférica. - Complejos procesadores de gas. - Control de emisiones de compuestos de azufre, se transfiere a la ASEA y derivado de la necesidad de ampliar y actualizar sus requerimientos técnicos, a efecto de elevar los niveles de seguridad en el procesamiento de un combustible altamente inflamable, con el fin de salvaguardar a la población en general, es que se presenta el proyecto materia de este Análisis de Impacto Regulatorio.

No emitir regulación alguna

No significa una alternativa con la que pueda resolverse la problemática planteada, toda vez que la ausencia de medidas de seguridad en las etapas diseño, construcción, pre-arranque, operación y mantenimiento de las instalaciones de procesamiento de Gas Natural, dan la pauta para sufrir accidentes derivados de fugas, incendios o explosiones que afecte a los usuarios, trabajadores y población aledaña y que incluso puede cobrar la vida de estas personas. En el Anexo V. Modelo Costo - Beneficio, se lleva a cabo una estimación de los costos y beneficios que esta alternativa genera.

Esquemas de autorregulación

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), señala en su documento “Recomendación del Consejo sobre Política y Gobernanza Regulatoria” , que dentro del espectro de regulaciones se incluyen las siguientes: Leyes, órdenes formales y reglamentos subordinados que emanan de todos los órdenes de gobierno, así como normas procedentes de organismos no gubernamentales o “autorreguladores en los que los gobiernos han delegado facultades en materia de regulación”. En tal sentido, para el caso de la regulación propuesta que corresponde a una Norma Oficial Mexicana, esta alternativa no resulta viable puesto que la emisión de este instrumento jurídico, se realiza en términos de lo dispuesto en la Ley de la Infraestructura de la Calidad, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1 de julio de 2020, por lo que debe ser emitida por la dependencia competente, en este caso la ASEA, toda vez que es una atribución que no se tiene delegada a otra instancia. Conforme lo anterior, la problemática en torno a la necesidad de establecer los requisitos de Seguridad Industrial, Seguridad Operativa y protección al medio ambiente en las etapas de diseño, construcción, pre-arranque, operación y mantenimiento, que deben cumplir las instalaciones de procesamiento de Gas Natural; no se solventan si se emiten, por ejemplo, Códigos de Buenas Prácticas, por parte de los agentes Regulados y de igual forma, no se garantiza que se lleve a cabo la Evaluación de la Conformidad en las instalaciones industriales por el personal calificado, ni que operen en entornos seguros. En el Anexo V. Modelo Costo - Beneficio, se lleva a cabo una estimación de los costos y beneficios que esta alternativa genera.

Esquemas voluntarios

Establecer esquemas de cumplimiento voluntarios, no resulta viable derivado de la naturaleza de la problemática planteada, toda vez que el Gas Natural posee una naturaleza altamente inflamable y los agentes Regulados que operan los complejos de procesamiento de Gas Natural, podrían optar por acatar o no, las disposiciones mínimas de seguridad en torno al manejo del hidrocarburo, lo que redundaría en peligros para la integridad física de los usuarios y de la población vecina, así como del medio ambiente. En este sentido, es indispensable contar con un instrumento jurídico de carácter general y obligatorio, como lo es una Norma Oficial Mexicana, que garantice la seguridad de las instalaciones, así como su correcta operación y mantenimiento, aspecto que se lograría a través de la emisión de la regulación propuesta. En el Anexo V. Modelo Costo - Beneficio, se lleva a cabo una estimación de los costos y beneficios que esta alternativa genera.

Incentivos económicos

En México, la Ley del Impuesto sobre la Renta (LISR) ya contempló a través de Disposiciones de Vigencia Temporal, un incentivo económico, o particularmente, un estímulo fiscal en los ejercicios fiscales 2016 y 2017, para aquellos contribuyentes que realizaron inversiones en las actividades previstas en el artículo 2, fracciones II, III, IV y V de la Ley de Hidrocarburos (entre las que se encuentran el procesamiento de Gas Natural); sin embargo, la LISR aplicó este incentivo solo para aquellas empresas que invirtieron en bienes nuevos de activo fijo; en tal sentido, el establecimiento de obligaciones que, en materia de Seguridad Industrial, Seguridad Operativa y protección al medio ambiente, deberán cumplir los Regulados que operen los complejos de procesamiento de Gas Natural, no fue parte del rango de aplicación del incentivo. Es importante precisar que dicho estímulo se constituyó bajo un esquema voluntario; dependiendo de la capacidad económica de las empresas para invertir. Conforme lo anterior, buscar incorporar a la regulación propuesta un incentivo económico o fiscal, no representan una alternativa viable, toda vez que la problemática planteada en el presente Análisis de Impacto Regulatorio, no se relaciona con la capacidad económica de los agentes Regulados; sino en definir los requerimientos de seguridad y protección al medio ambiente, que permitirán determinar que las actividades de procesamiento de Gas Natural, son seguras para la población e inocuas para los ecosistemas. En el Anexo V. Modelo Costo - Beneficio, se lleva a cabo una estimación de los costos y beneficios que esta alternativa genera. De lo anteriormente expuesto y de las cifras arrojadas en el Anexo V. Modelo Costo – Beneficio, es posible concluir que las alternativas de regulación señaladas no constituyen un mejor instrumento para atender la problemática planteada en el presente Análisis de Impacto Regulatorio.

Crea

Ver Anexo II. AIR NOM Instalaciones de Procesamiento GN.

Ver Anexo II. AIR NOM Instalaciones de Procesamiento GN.

No

Ver Anexo II. AIR NOM Instalaciones de Procesamiento GN.

Ver Anexo II. AIR NOM Instalaciones de Procesamiento GN.

Obligación

Ver Anexo II. AIR NOM Instalaciones de Procesamiento GN.

Ver Anexo II. AIR NOM Instalaciones de Procesamiento GN.

Ver Anexo II. AIR NOM Instalaciones de Procesamiento GN.

Ver Anexo II. AIR NOM Instalaciones de Procesamiento GN.

Establecen obligaciones

Ver Anexo II. AIR NOM Instalaciones de Procesamiento GN.

Ver Anexo II. AIR NOM Instalaciones de Procesamiento GN.

Establece requisitos técnicos, administrativos o de tipo económico para que los agentes participen en el(los) mercado(s)

La entrada en vigor de la presente regulación establece el cumplimiento de requisitos técnicos que evitará que se incorporen a las actividades del sector Hidrocarburos, instalaciones de procesamiento de Gas Natural; que no provean condiciones de seguridad óptimas a sus usuarios y trabajadores, así como a los terceros aledaños; asimismo, que no contemplen acciones enfocadas a la conservación del medio ambiente.

Numeral 5.1.2.2. - Se establece que el Regulado debe establecer las distancias mínimas de las unidades de servicios principales, edificios e infraestructura que formen parte de la instalación de procesamiento de Gas Natural, así como los criterios para la distribución de plantas de proceso, tomando en cuenta los resultados obtenidos en el Análisis de Riesgo para el Sector Hidrocarburos. Numeral 5.3.1.1. - Se establece que el diseño de la instalación de procesamiento de Gas Natural debe contar con sistemas de seguridad principales como como son: sistemas instrumentados de seguridad, sistemas de gas y fuego, sistema de gestión de quemadores, sistemas de paro de emergencia, sistemas de detección, alarma, supresión y/o extinción de incendio. Numeral 5.5.1.1.1.- Se establece que todas las corrientes gaseosas que contengan compuestos de azufre susceptibles de ser liberados durante el procesamiento de Gas Natural y en los procesos de desulfurización asociados deben ser tratadas con el fin de recuperar el azufre y reducir la emisión de contaminantes a la atmósfera. Numeral 5.7.1. - Se establece que debe implementarse en las instalaciones de áreas operativas y de almacenamiento, ya sea de tanques atmosféricos o equipos o recipientes a presión, conforme aplique, un sistema de detección y alarma que debe contar como mínimo con detectores de humo, gas y fuego para monitorear y alertar al personal, así como activar los planes de respuesta a emergencia para eliminar o, en su caso, mitigar escenarios de riesgo causados por fuga de gases tóxicos, mezclas explosivas y fuego. Numeral 5.10.1.1 - Se establece que, se debe contar con un sistema de desfogues que proteja al personal, al equipo, a la infraestructura de las instalaciones de procesamiento de Gas Natural y al medio ambiente disponiendo en forma adecuada y segura los fluidos provenientes de las válvulas de relevo de presión y de alivio, ubicadas en los recipientes, equipos o líneas de proceso. Estos sistemas deben actuar generalmente como respuesta a condiciones de operación de emergencia por sobrepresión o aumento de flujo y durante una situación de emergencia, como fuego, expansiones térmicas o fallas de servicios auxiliares. Numeral 6.1.1. - Se establece que debe mantenerse la integridad mecánica y el aseguramiento de la calidad de los equipos de proceso, dispositivos, accesorios, materiales y cualquier otro elemento del proyecto, a través del cumplimiento de sus especificaciones de diseño, fabricación, transporte al sitio de instalación, almacenamiento e instalación conforme a lo establecido por los fabricantes; así como la generación de los registros documentales correspondientes a cada una de estas etapas, mismos que deben conservarse durante todo el ciclo de vida de la instalación. Numeral 6.19. - Se establece que, una vez terminada la construcción de la instalación, se debe contar con el libro de proyecto en el que se incluyan cada uno de los elementos que componen las instalaciones, dicho proyecto debe contener la ingeniería de detalle en su edición "Como Quedó Construido" (As-Built); que comprenda como mínimo los documentos actualizados que se establecen en el numeral 5 Diseño. Numerales 7.1. - Se establece que la revisión de seguridad de pre-arranque, debe realizarse previo al inicio de operaciones o puesta en marcha de instalaciones nuevas, y previo al reinicio de operaciones de instalaciones y/o equipos que hayan sido reparados, modificados, que hayan estado fuera de operación debido a paros por accidentes, por logística de operación, entre otras. Numeral 8.2.1. - Se establece que, previo al arranque de operaciones en la instalación, se debe contar con el grupo de arranque conformado por personal operativo de la planta, personal de instrumentación y control, y de ser el caso por personal del licenciador y/o del contratista, el cual debe establecer los procedimientos documentados específicos para las actividades de arranque de los diferentes sistemas y equipos que componen la instalación, los cuales deben elaborarse con base en las especificaciones e instructivos de los fabricantes. Numeral 9.1.1. – Se establece que, las instalaciones deben contar con un manual de mantenimiento, el cual debe encontrarse disponible en un lugar donde sea fácilmente consultado por el personal que lo requiera, el cual debe actualizarse cuando ocurran cambios en la tecnología, instalaciones y/o procesos, así como aplicarse cuando se realice la inspección técnica y el mantenimiento a las instalaciones.

Las instalaciones de procesamiento de Gas Natural, deberán ineludiblemente cumplir con los requisitos técnicos contenidos en la regulación propuesta. Sin embargo, esta medida no debe ser considerada como una afectación a la libertad de competencia, toda vez que no genera barreras a la entrada de nuevos complejos procesadores, o bien dificulta la operación de las que actualmente integran el sector Hidrocarburos en el país, dado que el conjunto de instalaciones, deberán cumplir con las mismas obligaciones. En tal sentido, las disposiciones contenidas en la regulación propuesta buscan mantener y elevar los niveles de seguridad industrial y de protección al medio ambiente, que operan en el territorio nacional en el procesamiento de Gas Natural.

Al establecer un referente normativo obligatorio, que defina las especificaciones técnicas, en relación con los requisitos mínimos sobre diseño, construcción, pre-arranque, operación y mantenimiento que deben cumplir las instalaciones de procesamiento de Gas Natural, se garantiza que el riesgo inherente a la obtención de este hidrocarburo, se reduzca a su mínima expresión. De lo expuesto, se concluye que las modificaciones a la regulación vigente buscan elevar los niveles de seguridad respecto de la operación de las instalaciones de procesamiento de Gas Natural; así como los requisitos en materia de protección al ambiente, aspecto que coadyuvara a salvaguardar la seguridad de las personas que operan y son usuarias de las instalaciones o que habitan aledañamente a los complejos.

Se analizaron alternativas de carácter voluntario y esquemas de autorregulación; incentivos económicos e incluso la alternativa de no emitir regulación; sin embargo, dichos mecanismos no son adecuados para mitigar la problemática que se justifica en el presente Análisis de Impacto Regulatorio; por ende, la solución se centra en la emisión de la regulación propuesta, toda vez que se constituyen como el instrumento normativo idóneo para asegurar que se observen a cabalidad los requisitos y elementos de Seguridad Industrial, Seguridad Operativa y protección al medio ambiente, respecto del diseño, construcción, pre-arranque, operación y mantenimiento de las instalaciones de procesamiento de Gas Natural.

Ver Anexo V. Modelo Costo – Beneficio

Anexo V. Modelo Costo – Beneficio

Anexo V. Modelo Costo – Beneficio

Anexo V. Modelo Costo – Beneficio

Formación de grupo de trabajo/comité técnico para la elaboración conjunta del anteproyecto

Se constituyó un grupo de trabajo conformado por diversas Unidades de la Agencia.

Se propuso que los Regulados deben realizar un análisis de riesgo para el sector Hidrocarburos con el fin de determinar metodológica, sistemática y consistentemente los escenarios de riesgo generados por un proyecto y/o instalación, así como la existencia de dispositivos, sistemas de seguridad, salvaguardas y barreras apropiadas y suficientes para reducir la probabilidad y/o consecuencias de los escenarios de riesgo identificados, incluyendo el análisis de las interacciones de riesgo y vulnerabilidades hacia el personal, población, medio ambiente, instalaciones y producción, así como las recomendaciones o medidas de prevención, control, mitigación y/o compensación para la reducción de riesgos a un nivel tolerable. Aunado a lo anterior, es importante señalar, que se utilizará el sistema de consulta pública disponible a través del portal de la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (CONAMER) para allegarse de los posibles comentarios, sugerencias y propuestas de los interesados; se considerarán todas las propuestas que se reciban a través de este medio y la Agencia dará respuesta a los planteamientos recibidos.