El 5 de diciembre de 2023, la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos (en adelante la Agencia) publicó en el Diario Oficial de la Federación -DOF- la Norma Oficial Mexicana NOM-018-ASEA-2023, cuyo objetivo es establecer los requisitos y especificaciones de Seguridad Industrial, Seguridad Operativa y protección al medio ambiente que deben cumplir las Plantas de Distribución de gas licuado de petróleo (gas LP), durante las etapas de Diseño, Construcción, Operación y Mantenimiento, a fin de promover, aprovechar y desarrollar de manera sustentable la actividad de distribución del citado combustible mediante Planta de Distribución; así como de prevenir daños a la población, a las Instalaciones y al medio ambiente. Es importante precisar que la NOM-018-ASEA-2023 establece en su apartado 8, que la Evaluación de la Conformidad debe ser realizada por una Unidad de Inspección, que deberá estar aprobada por la Agencia y que hará constar en Dictámenes los resultados de la evaluación. Por su parte las “Disposiciones Administrativas de carácter general que establecen los Lineamientos para la aprobación, la autorización y las condiciones de operación de los terceros” (en lo sucesivo, DACG de TERCEROS ) publicadas el 17 de abril de 2023 en el DOF, establecen las reglas y requisitos generales que deben cumplir las personas interesadas en ser aprobadas y/o autorizadas como Unidades de Inspección por la Agencia, para llevar a cabo las actividades de Supervisión, Inspección, verificación, certificación, Evaluación de la Conformidad, evaluaciones e investigaciones técnicas, auditorías y/o estudios, entre otras, referidas en la Ley, en las disposiciones administrativas de carácter general, Normas Oficiales Mexicanas, Estándares y demás ordenamientos jurídicos competencia de la Agencia. Estas DACG de TERCEROS, en su artículo 8, señalan que las personas interesadas en obtener la Aprobación o Autorización por parte de la ASEA deberán cumplir con los requisitos establecidos en tales Lineamientos, con los requisitos fijados en la convocatoria y, así como con los requisitos de los trámites correspondientes. Cabe señalar que actualmente se encuentra inscrito en el Registro Federal de Trámites y Servicios, el trámite ASEA-00-044 “Aprobación como Tercero”, mismo que permite a los interesados o a sus representantes legales obtener la Aprobación como Tercero para realizar actividades de supervisión, vigilancia, evaluación, investigación y/o auditoría, aplicables a la seguridad industrial, operativa y del medio ambiente en relación con las actividades del Sector Hidrocarburos. En este trámite se establecen los requisitos generales para ser aprobado como Tercero por la Agencia, sin embargo, los requisitos específicos dependen de la tarea particular, misma que en este caso es la realización del Procedimiento de Evaluación de la Conformidad (PEC) de una norma que establece los requerimientos técnicos de seguridad que deberán tener las Plantas de Distribución de gas licuado de petróleo (gas LP). En resumen, la convocatoria propuesta tiene por objeto invitar públicamente y emplazar a las Unidades de Inspección interesadas en obtener la Aprobación para realizar el PEC de la Norma Oficial Mexicana NOM-018-ASEA-2023; estableciendo para ello, los requisitos específicos que deben cumplirse, así como las documentales a presentarse. Todo lo anterior con el fin de demostrar que la Unidad de Inspección interesada, cuenta con las capacidades para garantizar la prestación de los servicios que conlleva la Aprobación.

En lo correspondiente a las disposiciones jurídicas vigentes que se relacionan o se aplican directamente con la problemática expuesta, éstas son las siguientes: • Norma Oficial Mexicana NOM-018-ASEA-2023, Plantas de Distribución de Gas Licuado de Petróleo (cancela y sustituye a la NOM-001-SESH-2014, Plantas de distribución de Gas L.P. Diseño, construcción y condiciones seguras en su operación) (publicada en el DOF el 05/12/2023). Esta regulación tiene como objetivo establecer los requisitos y especificaciones de Seguridad Industrial, Seguridad Operativa y protección al medio ambiente que deben cumplir las Plantas de distribución de Gas Licuado de Petróleo, durante las etapas de Diseño, Construcción, Operación y Mantenimiento, a fin de promover, aprovechar y desarrollar de manera sustentable la actividad en comento; así como de prevenir daños a la población, a las Instalaciones y al medio ambiente. A pesar de lo establecido en esta Norma Oficial Mexicana (NOM), ello no es suficiente para atender la problemática planteada, ya que en ésta no se encuentran comprendidos los requerimientos administrativos que los interesados necesitan cumplir a efecto de obtener la Aprobación para funcionar y operar como Unidad de Inspección en la materia. • Disposiciones Administrativas de carácter general que establecen los Lineamientos para la aprobación, la autorización y las condiciones de operación de los terceros (publicación en el DOF el 17/04/2023). Esta regulación en su artículo 8 señala que “las personas interesadas en obtener la Aprobación o Autorización deberán cumplir con los requisitos establecidos en los presentes Lineamientos, en la convocatoria y en los trámites correspondientes. Asimismo, dichas personas podrán utilizar los formatos que la Agencia publique en su portal web para tales efectos”. Mientras que en la fracción II de este artículo, concretamente se indica que se deberán presentar “los documentos solicitados en la convocatoria”. No obstante, estas Disposiciones no son suficientes para resolver la problemática planteada, toda vez que, si bien establecen los requisitos generales, no establecen los requerimientos administrativos específicos que las Unidades de Inspección deben cumplir a efecto de obtener la Aprobación, por parte de la Agencia, para llevar a cabo el PEC de la NOM-018-ASEA-2023. En este contexto, la Agencia, a efecto de que sea posible que las Unidades de Inspección realicen la evaluación de la conformidad de la Norma Oficial Mexicana NOM-018-ASEA-2023, debe emitir la convocatoria propuesta que contenga los documentos y requisitos específicos, toda vez que conforme a lo expuesto, la propia NOM-018-ASEA-2023 y las DACG de TERCEROS no son suficientes para atender la problemática identificada, toda vez que la convocatoria propuesta es el instrumento idóneo para especificar la documental que determinará la capacidad técnica y humana de la Unidad de Inspección y que se interese en obtener la aprobación por parte de la Agencia para constituirse como un Tercero Aprobado.

No emitir regulación alguna

La alternativa de no emitir regulación alguna y esperar que el problema se resuelva por sí mismo no se estima conveniente, toda vez que la ausencia de una convocatoria para obtener la Aprobación como Unidad de Inspección para realizar la evaluación de la conformidad de la NOM-018-ASEA-2023 generaría incertidumbre respecto de los requisitos que las Unidades de Inspección interesadas en participar como Terceros Especialistas , deberán presentar ante la Agencia, a efecto de demostrar que cuentan con la capacidad técnica e infraestructura suficiente para evaluar las etapas de la NOM en comento. En consecuencia, la ausencia de Unidades de Inspección Aprobadas constituye un impedimento para llevar a cabo la evaluación de la conformidad de las especificaciones, criterios técnicos y requisitos mínimos necesarios sobre el Diseño, Construcción, Operación y Mantenimiento de Plantas de Distribución de gas LP. Lo anterior podría derivar en accidentes y daños ambientales al no constatarse el cumplimiento de las especificaciones técnicas en materia de seguridad operativa e industrial. Con independencia de los argumentos esgrimidos previamente, se realizó la estimación de los costos y beneficios de esta opción regulatoria (misma que puede ser vista a detalle en el Anexo III. Estimación Costo Beneficio CONV NOM 018), de la cual se concluye que si bien, los beneficios serían superiores a los costos, el beneficio neto obtenido estimado se ubica significativamente por debajo del beneficio neto que se alcanzaría con la emisión de la propuesta regulatoria que da origen al presente AIR.

Esquemas de autorregulación

Los esquemas de autorregulación más comunes son los códigos de buenas prácticas o convenios de colaboración, mismos que no resultan viables para atender la problemática que da origen a la propuesta regulatoria, toda vez que tales instrumentos no establecen requisitos generales si no que suelen establecer elementos ad hoc a las partes involucradas en el Convenio. Aunado a ello, debe considerarse que el objetivo de la regulación propuesta es establecer requisitos mínimos y uniformes en las Unidades de Inspección para garantizar dictámenes fieles a las condiciones de seguridad que privan en las Plantas de Distribución de gas LP. En el supuesto de autorregulación, las Unidades de Inspección podrían desarrollar sus propios esquemas y criterios normativos, así como sus propias especificaciones y requerimientos técnicos, representando ello, la posibilidad de no contar con las exigencias necesarias, ni cumplir con los estándares mínimos para garantizar una adecuada evaluación de la conformidad de la NOM-018-ASEA-2023 y/o falta de formación de capital humano con los conocimientos específicos requeridos para el Sector Hidrocarburos; y con ello, dar paso abierto a la materialización de riesgos propios de las actividades de distribución de gas LP. En el Anexo III. Estimación Costo Beneficio CONV NOM 018, se desarrolló un cálculo de los costos y beneficios que esta alternativa genera, misma que confirma que tampoco desde el punto de vista económico, la alternativa de esquemas autorregulatorios resulta posible para atender la problemática planteada.

Esquemas voluntarios

El establecimiento de esquemas de cumplimiento voluntario, como su nombre lo indica, está ceñido a la voluntad o libre decisión de los sujetos, por lo cual esta alternativa regulatoria no resulta viable, toda vez que las Unidades de Inspección podrían optar por cumplir o no con lo establecido en la convocatoria, como por ejemplo podrían no disponer de la experiencia y formación académica requerida en sus Inspectores, teniendo como resultado la falta de certeza en la validez, objetividad y eficacia de los Dictámenes emitidos. Para esta alternativa regulatoria se estimaron costos y beneficios que se muestran en el Anexo III. Estimación Costo Beneficio CONV NOM 018. Derivado de la estimación de costos y beneficios de esta alternativa, se concluye que el beneficio neto de esta opción regulatoria es significativamente inferior al de la emisión de la regulación propuesta. En este tenor, los esquemas de regulación voluntaria no serían la mejor opción, ya que el establecimiento requerimientos de la regulación propuesta no debe estar supeditado a la discrecionalidad de cumplimiento de instrumentos de carácter voluntario, puesto que ello implicaría altos riesgos para la seguridad de las personas, de la infraestructura y del medio ambiente derivado de actividades de distribución de gas LP a través de Plantas de Distribución.

Incentivos económicos

Los incentivos económicos no representan una alternativa viable, debido a que la problemática planteada en el AIR no está orientada a estimular determinada actividad a partir de diferencias en la capacidad económica de los agentes regulados, sino en definir los requisitos administrativos, técnicos y documentales que permitirán constatar a la Agencia que la Unidad de Inspección que realizará la evaluación de conformidad de la NOM-018-ASEA-2023, lo hará de forma correcta y eficiente al disponer de recursos materiales y humanos suficientes para tal fin. De forma adicional, un hecho que imposibilitaría esta acción es que la Agencia no tiene atribuciones para la entrega de incentivos económicos. Aun con estas salvedades, se procedió realizar la estimación de costos y beneficios de esta alternativa regulatoria, teniendo como resultado en que el beneficio neto de la misma es inferior al de la propuesta regulatoria, por lo cual se confirma que esta no es la mejor opción para dar solución a la problemática a resolver.

Otro tipo de regulación

Se realizó la búsqueda de otro tipo de regulación, distinto a esquemas de autorregulación, esquemas voluntarios o incentivos económicos, no obstante, no se vislumbró alguna otra alternativa regulatoria que diera una solución óptima a la problemática planteada, salvo la regulación propuesta, toda vez que mediante ésta se estipularán los requerimientos y especificaciones administrativas que deberán cumplir todas las Unidades de Inspección interesadas en obtener la Aprobación como Tercero por parte de la Agencia. De esta forma, la emisión de la convocatoria propuesta se constituye en el medio ideal para invitar públicamente a las Unidades de Inspección interesadas en la realización de la evaluación de la conformidad de la NOM-018-ASEA-2023, garantizándose la máxima difusión de tal invitación.

Modifica

ASEA-00-044

Unidades de Inspección interesadas en obtener la Aprobación para realizar la evaluación de la conformidad de la Norma Oficial Mexicana NOM-018-ASEA-2023.

No

Ver Anexo II. AIR CONVOCATORIA NOM 018.

Ver Anexo II. AIR CONVOCATORIA NOM 018.

Obligación

Ver Anexo II. AIR CONVOCATORIA NOM 018.

Ver Anexo II. AIR CONVOCATORIA NOM 018.

Aprobación como Tercero

Ver Anexo II. AIR CONVOCATORIA NOM 018.

Establecen obligaciones

Ver Anexo II. AIR CONVOCATORIA NOM 018.

Ver Anexo II. AIR CONVOCATORIA NOM 018.

Establece requisitos técnicos, administrativos o de tipo económico para que los agentes participen en el(los) mercado(s)

La publicación de la presente convocatoria garantizará el establecimiento de requisitos administrativos, que evitará que Unidades de Inspección que no cuenten con una estructura técnica y operativa con los conocimientos suficientes desarrollen actividades de evaluación de la conformidad de la NOM-018-ASEA-2023.

Numerales 1.2.1, 2.1.2.1 y 2.2.

Las Unidades de Inspección, acreditadas por una entidad de acreditación autorizada, que operen dentro del territorio nacional aprobadas para la evaluación de la conformidad de la NOM-018-ASEA-2023, deberán indefectiblemente cumplir los requisitos administrativos contenidos en la convocatoria propuesta. Sin embargo, esta medida no debe ser considerada como una afectación a la libertad de competencia, puesto que pretende contribuir a la seguridad de las personas, Instalaciones y medio ambiente respecto de las actividades de distribución de gas LP mediante Plantas de Distribución. Es decir, se busca que las Unidades de Inspección que realizaran el PEC de la NOM-018-ASEA-2023 otorguen Dictámenes certeros con lo cual se espera un desarrollo más seguro de las actividades que se desarrollan en las Plantas de Distribución de gas LP, generando las mismas oportunidades de aprobación a los promoventes sin segmentar el mercado, sin pretender con ello afectar negativamente la entrada de nuevos competidores o dificultar la operación de las que actualmente integran el sector, en el entendido que genera un piso parejo, pues el conjunto de aprobados deberá cumplir con las mismas obligaciones. En lo particular sobre el requisito relacionado con disponer de copia simple y legible de la Acreditación vigente como Unidad de Inspección, emitida por una Entidad de Acreditación autorizada, con alcance en la NOM-018-ASEA-2023, de acuerdo con la Norma Mexicana “NMX-EC-17020-IMNC-2014 EVALUACIÓN DE LA CONFORMIDAD-REQUISITOS PARA EL FUNCIONAMIENTO DE DIFERENTES TIPOS DE UNIDADES (ORGANISMOS) QUE REALIZAN LA VERIFICACIÓN (INSPECCIÓN)”, o la que la modifique o sustituya; es preciso considerar lo mencionado en un documento emitido conjuntamente por la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial -ONUDI- y la Organización Internacional de Estandarización (Internacional Organization for Standardization, ISO) denominado “Progresar rápidamente. Organismos Nacionales de Normalización en Países en Desarrollo” (ONUDI/ISO, 2010, p. 15 ): “El Acuerdo OMC/OTC [Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio de la OMC] reconoce que el acceso al mercado puede ser impedido por medio del uso de reglamentaciones y normas técnicas, que pueden variar de país a país y, si son establecidas de manera arbitraria, se pueden utilizar o percibir como protección disfrazada bajo la forma de barreras no arancelarias al comercio. El Acuerdo OMC/OTC reconoce que la existencia de demasiadas normas hace la vida innecesariamente difícil para los fabricantes y exportadores, y trata de asegurar que las reglamentaciones técnicas, normas y procedimientos de evaluación de la conformidad no generen obstáculos innecesarios para el comercio. Sin embargo, el Acuerdo OMC/OTC también reconoce el derecho que tiene un país de adoptar aquellas reglamentaciones técnicas, normas y procedimientos de evaluación de la conformidad que considere apropiados para mantener y proteger la vida o salud humana, animal o vegetal para asegurar la protección del medio ambiente o para satisfacer otros intereses de los consumidores; pero exhorta a los países a utilizar y considerar basar las reglamentaciones técnicas en las normas internacionales, cuando éstas existan […]”. Así pues, las disposiciones contenidas en la regulación propuesta buscan garantizar que los Terceros Aprobados cuenten con las capacidades técnicas, humanas y económicas necesarias para efectuar las labores que les confiere la aprobación que, en su caso, otorgue la Agencia, para de esta forma reducir el riesgo de materialización de incidentes o accidentes que atenten contra la integridad física y/o salud de las personas, así como que sea adversa al medio ambiente.

El establecimiento de la regulación propuesta representa disponer de un referente normativo obligatorio y mínimo, que defina los requisitos administrativos que deben cumplir las Unidades de Inspección, para con ello garantizar que los sujetos aprobados por la Agencia que realicen la evaluación de la conformidad de la NOM-018-ASEA-2023, cuenten con los conocimientos suficientes para llevar a cabo las actividades de inspección, coadyuvando con ello a la reducción del riesgo de accidentes en las Plantas de Distribución de gas LP.

Se realizó un análisis exhaustivo de las alternativas regulatorias diferentes a la emisión de la presente convocatoria, que incluyó desde medidas de carácter voluntario, esquemas de autorregulación, incentivos económicos hasta la posibilidad de no emitir regulación; no obstante, a partir de dicho análisis se concluyó que ninguna de estas alternativas daba solución a la problemática que da origen al presente AIR y que únicamente mediante la emisión de la propuesta regulatoria se da solución a la problemática planteada, siendo que a través de éstas se establecen los requisitos administrativos para la aprobación de las Unidades de Inspección para llevar a cabo la evaluación de la conformidad de la NOM-018-ASEA-2023, generando certeza respecto de los resultados del PEC, contribuyendo así, a la disminución de riesgo de incidentes o accidentes en las Plantas de Distribución de gas LP.

Unidades de inspección interesadas en obtener la Aprobación para realizar la evaluación de la conformidad de la NOM-018-ASEA-2023.

Derivado del análisis de acciones regulatorias asociadas a la referida convocatoria, se instrumenta la cuantificación de costos a partir del Modelo de Costeo Estándar, método que permite identificar y medir las cargas administrativas a partir de los documentos técnicos y administrativos requeridos. En consecuencia, el detalle de la identificación de cada uno de los requisitos y requerimientos que impone la regulación propuesta, los supuestos y las fuentes de información se puede apreciar en el Anexo III. Estimación Costo Beneficio CONV NOM 018. En el siguiente cuadro se resume la estimación de las erogaciones que implicaría la publicación en el DOF de la propuesta regulatoria. Cuadro 1. Del cuadro previo se infiere que el costo unitario aproximado que deberán erogar las Unidades de Inspección a fin de cumplir los requisitos asociados a la propuesta regulatoria es de $265,414 pesos (cifras redondeadas en lo sucesivo). Por otra parte, se estima que las Unidades de Inspección que cuentan con la capacidad técnica para poder solventar los requisitos establecidos en la propuesta regulatoria son 52. Por ende, el costo total del cumplimiento de la referida convocatoria asciende a $13,801,553 pesos. Ahora bien, considerando que la vigencia de la aprobación es de tres años, el costo anual de la propuesta regulatoria se estima en $4,600,518 pesos.

Población y agentes Regulados (en su infraestructura y capital humano) en riesgo ante accidentes por falta de inspecciones a las Plantas de Distribución de gas LP.

De conformidad con lo establecido en el apartado 14 de la Norma Oficial Mexicana NOM-018-ASEA-2023, la evaluación de la conformidad debe efectuarse por una Unidad de Inspección, misma que realizará las acciones iniciales o periódicas de seguimiento a las Plantas de Distribución de gas LP. En tal sentido, es importante reiterar que la implementación de la regulación propuesta posibilitará la aprobación de las Unidades de Inspección, las cuales determinarán el grado de cumplimiento con las especificaciones de seguridad de la regulación por parte de los propietarios y/o responsables de las Instalaciones en comento. En este contexto, los beneficios pueden ser calculados a partir de la respuesta a la pregunta 10 del Análisis de Impacto Regulatorio de la NOM-018-ASEA-2023 (Costo – Beneficio); en tal AIR se estimaron beneficios del orden de $246,045,118,685 pesos, derivados, por un lado de la reducción del factor de riesgo de potenciales accidentes en las Plantas de Distribución de gas LP, y por ende de los costos sociales coligados a muertes, heridas, afectaciones a terceros y daños al ambiente; y por otro lado, del importe monetizado del gas LP que estará disponible en el mercado nacional para cubrir la demanda y que es distribuido bajo estándares de seguridad. Este beneficio se estimó con base a la premisa de que los Regulados cumplen cabalmente con cada una de las acciones estipuladas en la NOM-018-ASEA-2023, misma que tiene la finalidad de procurar la máxima seguridad en el desarrollo de actividades que se realizan a través de las Plantas de Distribución de gas LP. Ahora bien, para asegurar el beneficio cuantificado es necesario constatar que los Regulados están cumplimento con la regulación, para lo cual se requiere de Unidades de Inspección que cuenten con el personal con los conocimientos y experiencia necesarios para realizar de manera correcta la evaluación de la conformidad y en esa medida determinar el grado de cumplimiento otorgado a la NOM. De esta forma, suponiendo que sin la emisión de la regulación propuesta se determina de manera incorrecta el nivel de cumplimiento en al menos el 5% de las evaluaciones de la conformidad (en el supuesto de que las Unidades de Inspección pudiesen realizar dicha actividad sin el personal idóneo y experiencia estipuladas en la regulación propuesta), el beneficio potencial de la emisión de la NOM-018-ASEA-2023 sería menor a lo estimado, tal como se muestra en el cuadro resumen de estimación de beneficios presentado a continuación: Cuadro 2. En este sentido, considerando que la regulación propuesta tiene como propósito central la ejecución del Procedimiento de la Evaluación de la Conformidad sea adecuado (bajo las consideraciones y supuestos previamente señalados), de tal forma que determine de manera precisa el nivel de cumplimiento de la NOM en comento a fin de garantizar la Seguridad Industrial, Seguridad Operativa y protección al medio ambiente en las actividades de distribución de gas LP mediante Planta, entonces el beneficio anual estimado de la regulación propuesta asciende a $12,627,035,491 pesos (ver Anexo III. Estimación Costo Beneficio CONV NOM 018).

Formación de grupo de trabajo/comité técnico para la elaboración conjunta del anteproyecto

Se constituyó un grupo de trabajo conformado por diversas Unidades de la Agencia.

Se consideraron y analizaron las aportaciones de los integrantes del grupo de trabajo, en torno a los requisitos generales de la Unidad de Inspección, como es el caso de la documental probatoria de su acreditación; asimismo, se determinó que, respecto del Gerente Técnico e Inspectores, éstos debían contar con determinado grado de estudios, experiencia y conocimientos relativos a la normatividad aplicable.