Como una respuesta al Dictamen Preliminar emitido por la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (CONAMER), a través del oficio número CONAMER/23/3764, se adjunta el oficio ASEA/UNR/DGR/174/2023 de fecha 8 de septiembre del presente, donde se da respuesta a las observaciones emitidas por la CONAMER. Se informa además que las respuestas a los comentarios que sobre el anteproyecto realizaron los particulares fueron incluidas en el “ANEXO B. MRC AM DACG ICR_240823 VF “. El objetivo de la regulación propuesta es modificar, adicionar y derogar diversos artículos de las Disposiciones administrativas de carácter general que establecen los lineamientos para que los Regulados lleven a cabo las Investigaciones Causa Raíz de Incidentes y Accidentes ocurridos en sus Instalaciones (en adelante DACG ICR), mismas que fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 24 de enero de 2017. Es preciso indicar que dichas Disposiciones establecen las bases para llevar a cabo las Investigaciones de Causa Raíz, después de haber ocurrido un incidente o accidente, vinculado con las actividades del Sector Hidrocarburos que desarrollan los Regulados. En este sentido, los incidentes y accidentes que deriven de algún evento, ya sea porque se producen o se vinculan con las actividades que desarrollan los Regulados en el Sector Hidrocarburos, o que se generen por otras causas, como fenómenos naturales que afecten a las propias instalaciones, además de informarse a la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos (en adelante “ASEA” o “Agencia”) , deben ser sujetos a una Investigación de Causa Raíz, teniendo en cuenta que mediante este tipo de investigaciones es posible conocer y determinar con precisión cuáles fueron las causas, motivos o cadena de circunstancias que originaron determinado tipo de accidente o incidente que perjudicó de manera directa a las personas, instalaciones, operaciones y/o al medio ambiente, para que de esta forma estas investigaciones puedan formar parte de los Análisis de Riesgos y de las medidas preventivas aplicables a las actividades futuras que corresponden al Sector Hidrocarburos. En este sentido, la regulación propuesta busca fortalecer los mecanismos que garanticen la seguridad de las personas, así como el uso adecuado de las instalaciones y cuidado del medio ambiente con el fin de prevenir externalidades negativas inherentes a las actividades del Sector Hidrocarburos. Las modificaciones propuestas a las DACG ICR son resultado de la revisión efectuada por esta Agencia mediante la cual se detectó la necesidad de modificar, adicionar y derogar diversos artículos de las disposiciones en mención con el objeto de robustecer y dar claridad a la clasificación de los eventos (sean estos incidentes o accidentes), lo cual a su vez permite la homologación con los cambios propuestos a las Disposiciones administrativas de carácter general que establecen los Lineamientos para Informar la ocurrencia de incidentes y accidentes a la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos (en adelante DACG IyA). Adicionalmente a lo expuesto, la regulación propuesta permitirá fortalecer la certidumbre técnica y jurídica para los Regulados y adecuar las cargas administrativas al marco legal vigente en materia de mejora regulatoria.

En lo correspondiente a las disposiciones jurídicas vigentes que se relacionan o se aplican directamente con la problemática expuesta, se pueden mencionar las siguientes: • El 11 de agosto de 2014 se publicó en el DOF la Ley de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al medio ambiente del Sector Hidrocarburos (en lo sucesivo, Ley de la ASEA) en donde se estipula que la Agencia tiene por objeto la protección de las personas, el medio ambiente y las instalaciones del Sector Hidrocarburos, por lo cual la Agencia cuenta con facultades para regular, supervisar y sancionar. No obstante, es posible afirmar que esta ley es muy general para atender la problemática planteada, pues en ésta no se establecen las medidas técnicas y requisitos necesarios para disponer de Sistemas de Administración de riesgos efectivos en las grandes actividades del Sector Hidrocarburos. • El 31 de octubre de 2014 se publicó en el DOF el Reglamento Interior de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos en el cual se detalla el conjunto de responsabilidades que debe ejercer esta Agencia, entre las que se encuentran, regular en materia de conformación e implementación de los Sistemas de Administración a cargo de los Regulados. Este reglamento es muy general para atender la problemática planteada, pues dentro de este no se establecen particularidades tales como: la forma en que habrán de llevarse a cabo las Investigaciones de Causa Raíz, casos en los que un incidente o accidente será del Tipo 1, del Tipo 2 o del Tipo 3, entre otros. • El 24 de enero de 2017 se publicaron en el DOF las Disposiciones administrativas de carácter general que establecen los lineamientos para que los Regulados lleven a cabo las Investigaciones Causa Raíz de Incidentes y Accidentes ocurridos en sus Instalaciones (Disponible en el Anexo III. DACG ICR DOF 24-01-2017 del presente Análisis de Impacto Regulatorio -AIR-), mismas que tienen por objeto las bases para llevar a cabo las Investigaciones Causa Raíz, después de haber ocurrido un incidente o accidente, vinculado con las actividades del Sector Hidrocarburos. Conforme lo establecido en el artículo 2 las DACG ICR y el artículo 3, fracción XI de la Ley de la Agencia, las actividades del Sector Hidrocarburos sujetas a cumplimiento de las DACG ICR son: 1) El reconocimiento y exploración superficial, y la exploración y extracción de hidrocarburos; 2) El tratamiento, refinación, enajenación, transporte y almacenamiento del petróleo; 3) El procesamiento, compresión, licuefacción, descompresión y regasificación, así como el transporte, almacenamiento y distribución de gas natural; 4) El transporte y almacenamiento de gas licuado de petróleo; 5) El transporte y almacenamiento de petrolíferos, y 6) El transporte por ducto y el almacenamiento, que se encuentre vinculado a ductos de petroquímicos producto del procesamiento del gas natural y de la refinación del petróleo. Las DACG ICR no son suficientes para asegurar la eficiencia de las Investigaciones Causa Raíz en el desarrollo de las actividades del Sector Hidrocarburos, toda vez que estas disposiciones establecen tipos de Eventos (incidentes y accidentes) que requieren ser clarificados, lo cual abonará a disponer de investigaciones causa raíz que sean de mayor utilidad para la prevención de Eventos, considerando que los resultados de las investigaciones forman parte de los Análisis de Riesgos y de las medidas preventivas aplicables a las actividades futuras que corresponden al Sector Hidrocarburos. Por lo expuesto queda de manifiesto que las disposiciones jurídicas vigentes directamente aplicables a la problemática materia del anteproyecto son insuficientes para cumplir con los objetivos y dar solución de dicha problemática, y en ese sentido es posible afirmar que es necesario publicar la regulación propuesta para modificar, adicionar y derogar diversos artículos con el objeto de robustecer y dar claridad a la clasificación/tipos de los eventos (sean estos incidentes o accidentes), lo cual a su vez permite la homologación con los cambios propuestos a las DACG IyA. Al tiempo que la emisión de la regulación propuesta fortalecerá la certidumbre técnica y jurídica para los Regulados y permitirá adecuar las cargas administrativas al marco legal vigente en materia de mejora regulatoria (eliminando uno de los trámites actualmente inscrito en el Catálogo Nacional de Trámites y Servicios -CNARTyS-).

No emitir regulación alguna

No emitir la regulación propuesta resulta inviable para dar resolución a la problemática existente, toda vez que, sin ésta, la Agencia no podrá disponer de un marco normativo actualizado en materia de reporte e investigaciones de los incidentes y accidentes acontecidos dentro del desarrollo de las actividades del Sector Hidrocarburos, generando con ello, incertidumbre técnica y jurídica para los Regulados. Considerando que, como se ha mencionado, la regulación propuesta tiene dentro de sus objetos el robustecer y dar claridad a la clasificación de los eventos (sean estos incidentes o accidentes), lo cual a su vez permite la homologación con los cambios propuestos a las DACG IyA. Adicionalmente, la regulación propuesta permitirá fortalecer la certidumbre técnica y jurídica para los Regulados y adecuar las cargas administrativas al marco legal vigente en materia de mejora regulatoria. En términos generales, esta opción significa que no habría costos para los particulares, no obstante, los costos sociales serían equiparables a los daños al medio ambiente estimados y presentados en el Anexo IV. Costo Beneficio alternativas DACG ICR. El costo social representa los beneficios que no podrán ser materializados de no emitirse la regulación propuesta (para mayor detalle respecto a la estimación de costos sociales o beneficios de esta elección, véase Anexo IV. Costo Beneficio alternativas DACG ICR). Por lo anterior, la decisión de esta alternativa no resulta viable, toda vez que, pese a que no habría erogaciones para los particulares, no sería posible llevar a cabo las adecuaciones necesarias para contar con un referente normativo actualizado, que afectaría la realización de las Investigaciones de Causa Raíz eficaces, siendo que estos estudios son relevantes para evitar que los eventos en cuestión se materialicen en el futuro.

Esquemas voluntarios

Suponiendo que la regulación propuesta se planteará como una regulación de cumplimiento voluntario, por ejemplo, como un Estándar , con las mismas especificaciones, los Regulados que cumplirían con la regulación propuesta serían minoría, ya que un esquema de esta naturaleza supone un bajo nivel de cumplimiento, explicada y justificada por la falta de incentivos o sanciones que presupone su emisión. Para esta alternativa regulatoria se estimaron costos y beneficios que se muestran en el Anexo IV. Costo Beneficio alternativas DACG ICR. Derivado de la estimación de costos y beneficios de esta alternativa, se concluye que el beneficio neto de esta opción regulatoria es significativamente inferior al de la emisión de la regulación propuesta. En conclusión, los esquemas de regulación voluntaria no serían la mejor opción, ya que el establecimiento requerimientos de la regulación propuesta no debe estar supeditado a la discrecionalidad de cumplimiento, puesto que ello implicaría altos riesgos para la seguridad de las personas, de la infraestructura y del medio ambiente, puesto que las Investigaciones de Causa Raíz de los incidentes y accidentes deben ser acordes a lo establecido en las DACG IyA y a lo establecido en materia legal de la mejora regulatoria, para dar certidumbre técnica y jurídica a los agentes económicos que regula.

Esquemas de autorregulación

Implementar un esquema de autorregulación no resulta factible, debido a que este esquema implica que los sujetos regulados impongan sus propias reglas y disposiciones, por lo que en ese sentido no tendrían la obligación de llevar a cabo las Investigaciones de Causa Raíz de acuerdo con la forma en que se definen los tipos de incidentes y accidentes, ni de informar de los resultados, etc. en los términos que establece la regulación propuesta, a fin de ser acordes con las DACG IyA y al marco legal de la mejora regulatoria, para dar certidumbre técnica y jurídica a los agentes económicos que regula, y coadyuvar a la mitigación de riesgos, siendo que los resultados de las Investigaciones de Causa Raíz deben ser incorporados en los Análisis de Riesgos como medida preventiva de futuros incidentes y accidentes. Omitiendo la viabilidad técnica de esta alternativa regulatoria, se realizó la estimación de los costos y beneficios de esta opción regulatoria, misma que puede ser vista a detalle en el Anexo IV. Costo Beneficio alternativas DACG ICR, y de la cual se concluyó que, si bien los beneficios eran superiores a los costos, el beneficio neto obtenido se encuentra significativamente por debajo del beneficio neto que se alcanzaría con la emisión de la propuesta regulatoria que da origen al presente AIR. Con lo cual es posible concluir que esta alternativa regulatoria no es viable ni desde el punto de vista técnico ni del económico.

Incentivos económicos

Los incentivos económicos no se aprecian como la solución a la problemática planteada, debido a que la situación a resolver no está orientada a estimular determinada actividad a partir de diferencias en la capacidad económica de los agentes regulados, sino en modificar, adicionar y derogar diversos artículos de las DACG ICR con el objeto de robustecer y dar claridad a la clasificación/tipos de los eventos (sean estos incidentes o accidentes), lo cual a su vez permite la homologación con los cambios propuestos a las DACG IyA, al tiempo que se fortalece la certidumbre técnica y jurídica para los Regulados y ajusta las cargas administrativas al marco legal vigente en materia de mejora regulatoria. Así, uno de los objetivos de los incentivos económicos, como acción gubernamental, es motivar a los “beneficiarios” a tomar una decisión en favor de determinada opción, a cambio de recibir recursos (generalmente monetarios) que el Estado les transfiere. Para el caso que nos ocupa, implicaría la entrega de recursos públicos hacia quienes desarrollan una Investigación de Causa Raíz dentro del Sector Hidrocarburos con el fin de aplicar los nuevos requerimientos. Con el fin de comprobar que se realizó el análisis económico de esta alternativa regulatoria, se realizó la estimación de costos y beneficios, misma que se presenta de forma detallada en el Anexo IV. Costo Beneficio alternativas DACG ICR. Derivado de las consideraciones o supuestos mencionados para esta alternativa se estimaron beneficios superiores a los costos (para ver detalle de la estimación de este escenario remitirse al Anexo IV. Costo Beneficio alternativas DACG ICR). Sin embargo, el beneficio neto de este tipo de esquema resultó considerablemente menor que el beneficio neto que se estima para una regulación de cumplimiento obligatorio. De lo anterior se concluye que los incentivos económicos no representan una alternativa viable. En primera instancia, debido a que la problemática planteada en el presente AIR no se relaciona con la capacidad económica de los Regulados que lleven a cabo actividades dentro del Sector Hidrocarburos. Aunque los Incentivos económicos tienen la capacidad de producir un cambio de comportamiento de los Regulados, estimulando a aquellos que cumplen con determinada regulación y sancionando a los que no cumplen con la misma. Para que este incentivo sea efectivo, debe ser suficientemente atractivo para generar un efecto positivo en el Regulado. Adicionalmente, la regulación en comento, y en particular la estructura económica del Sector Hidrocarburos no versa sobre la capacidad económica de ellos o la necesidad de la incorporación de éstos al mercado, sino sobre el control y mitigación de los impactos negativos que pueden llegar a presentarse en la población y el medio ambiente a consecuencia de las actividades del Sector Hidrocarburos.

Otro tipo de regulación

Adicional a los esquemas de autorregulación, esquemas voluntarios o incentivos económicos no se consideró viable otra alternativa, debido a que la regulación propuesta es una modificación a una regulación vigente cuya naturaleza es de Disposiciones Administrativas de carácter general (o sea, DACG ICR). La alternativa de implementar otro tipo de regulación, distinto al Acuerdo modificatorio, no se considera posible para solucionar la problemática planteada, toda vez que únicamente la modificación esclarecerá y hará posible que las Investigaciones de Causa Raíz, sus programas, avisos y resultados sean acordes a lo establecido en las DACG IyA y al marco legal vigente en materia de mejora regulatoria, permitiendo de esta forma conocer y determinar con precisión cuáles fueron las causas, motivos o cadena de circunstancias que originaron determinado tipo de accidente o incidente que perjudicó de manera directa a las personas, instalaciones, operaciones y/o al medio ambiente, para que de esta forma estas investigaciones puedan formar parte de los Análisis de Riesgos y de las medidas preventivas aplicables a las actividades que corresponden al Sector Hidrocarburos.

Modifica

Ver Anexo II. AIR Modificación DACG ICR

Ver Anexo II. AIR Modificación DACG ICR

Si

Ver Anexo II. AIR Modificación DACG ICR

Ver Anexo II. AIR Modificación DACG ICR

Obligación

Ver Anexo II. AIR Modificación DACG ICR

Ver Anexo II. AIR Modificación DACG ICR

Ver Anexo II. AIR Modificación DACG ICR

Ver Anexo II. AIR Modificación DACG ICR

Establecen obligaciones

Ver Anexo II. AIR Modificación DACG ICR

Ver Anexo II. AIR Modificación DACG ICR

Establece requisitos técnicos, administrativos o de tipo económico para que los agentes participen en el(los) mercado(s)

Al tratarse de una modificación integral a las DACG ICR vigente, las nuevas obligaciones establecidas en la regulación propuesta no establecen restricciones a los Regulados en comento, para participar en las actividades ya señaladas, lo que conlleva a poder afirmar que no se perjudica la competencia entre ellos. Con esta perspectiva, los Regulados deberán cumplir con los requerimientos estipulados con independencia de sus condiciones materiales, económicas y operativas y en este sentido, la regulación propuesta no restringe la competencia, ya que su premisa es garantizar que la Agencia disponga de una regulación que permita el desarrollo de las ICR de forma oportuna y adecuada, para de esta forma sea posible implementar las acciones pertinentes para atenuar y reducir los riesgos de estos eventos a efecto de proteger a las personas, las instalaciones y el medio ambiente.

Artículos 6, 9, 13, 14, 16 (incisos a), b) y f)), 20, 21, 22, 25 y 26.

Las personas que lleven actividades del Sector Hidrocarburos dentro del territorio nacional tales como: a) El reconocimiento y exploración superficial, y la exploración y extracción de hidrocarburos; b) El tratamiento, refinación, enajenación, transporte y almacenamiento del petróleo; c) El procesamiento, compresión, licuefacción, descompresión y regasificación, así como el transporte, almacenamiento y distribución de gas natural; d) El transporte y almacenamiento de gas licuado de petróleo; e) El transporte y almacenamiento de petrolíferos y; f) El transporte por ducto y el almacenamiento, que se encuentre vinculado a ductos de petroquímicos producto del procesamiento del gas natural y de la refinación del petróleo, deberán cumplir forzosamente con los requisitos administrativos, técnicos y jurídicos establecidos en la regulación propuesta. No obstante, esta medida no debe ser considerada como una afectación a la libertad de competencia, ya que no genera barreras a la entrada a los Regulados referidos; adicionalmente, no dificulta la operación de las personas que actualmente se encuentran participando en el mercado, en el entendido de que, en conjunto, los Regulados deberán cumplir exactamente con las mismas obligaciones. En tal sentido, las disposiciones contenidas en la regulación propuesta buscan robustecer y dar claridad a la clasificación/tipos de los eventos (sean estos incidentes o accidentes), lo cual a su vez permite la homologación con los cambios propuestos a las DACG IyA y adecuar las cargas administrativas al marco legal vigente en materia de mejora regulatoria.

Al actualizar el referente normativo obligatorio en materia del desarrollo de ICR se hace posible que la clasificación de los eventos (sean estos incidentes o accidentes) más clara y congruente con la tipología de las DACG IyA, al tiempo que ajusta las cargas administrativas al marco legal vigente en materia de mejora regulatoria, se garantiza que los Regulados, a partir de los resultados de las ICR puedan implementar las medidas preventivas necesarias para minimizar la posibilidad de réplica del incidente o accidente en cuestión y/o su impacto sobre las personas, el medio ambiente y a las propias instalaciones de los Regulados.

Se consideraron y analizaron diversas alternativas de regulación, tales como las de carácter voluntario o esquemas de autorregulación, incentivos económicos e incluso la alternativa de no emitir regulación; sin embargo, dichos mecanismos no son adecuados para mitigar la problemática descrita. En cambio, la alternativa que resultó viable para atender la problemática en comento fue el establecimiento de modificación a las disposiciones que plantea la regulación propuesta, a efecto de que las personas físicas y morales que llevan a cabo actividades dentro del Sector Hidrocarburos desarrollen de la mejor forma posible las ICR sobre los accidentes e incidentes que tengan lugar dentro de sus instalaciones, con el propósito de evitar que se repitan estos sucesos que son adversos a la seguridad de las personas, la operatividad de las instalaciones y/o al medio ambiente.

Sujetos Regulados que realicen actividades de: a) El reconocimiento y exploración superficial, y la exploración y extracción de hidrocarburos; b) El tratamiento, refinación, enajenación, transporte y almacenamiento del petróleo; c) El procesamiento, compresión, licuefacción, descompresión y regasificación, así como el transporte, almacenamiento y distribución de gas natural; d) El transporte y almacenamiento de gas licuado de petróleo; e) El transporte y almacenamiento de petrolíferos y; f) El transporte por ducto y el almacenamiento, que se encuentre vinculado a ductos de petroquímicos producto del procesamiento del gas natural y de la refinación del petróleo.

Los costos de la regulación propuesta se determinan a partir de las erogaciones que deberán efectuar los sujetos regulados cuando tenga lugar un incidente o accidente para el desarrollo de las ICR, estas erogaciones derivan de las nuevas acciones regulatorias, el cumplimento con los trámites (mismos que se consideran nuevos costos, porque los cambios en los supuestos para considerar cada uno de los tipos de incidentes o accidentes, implican la posibilidad de reportar un Evento y desarrollar su respectiva ICR) y los costos de entrega para cumplimiento de los trámites. Dado lo anterior, se estimó que el costo total anual para el cumplimiento de la regulación propuesta será de $25,294,570 pesos (Para detalle de la estimación, supuestos y fuentes de la información, véase Anexo V. Estimación Costo Beneficio modificación DACG ICR).

Personas y Medio Ambiente

Los beneficios que derivan de la implementación de la regulación propuesta se centran en el impacto favorable del establecimiento de las nuevas obligaciones hacia los Regulados, para de esta forma evitar los daños, o al menos minimizar los impactos, que supone un accidente en el Sector Hidrocarburos. En tal sentido, para la estimación de los beneficios se tomó como referencia el accidente que tuvo lugar en el Complejo Petroquímico de Pajaritos de Petróleos Mexicanos (Pemex) el 20 de abril de 2016, en el municipio de Coatzacoalcos (Veracruz. México; Fuente de información: Base de datos sobre el impacto socioeconómico de los daños y pérdidas ocasionados por los desastres en México, disponible en: http://www.atlasnacionalderiesgos.gob.mx/archivo/descargas.html). Se estima que los daños ocasionados por este accidente ascendieron a $1,443 millones de pesos. El costo de este accidente fue ponderado por la probabilidad de materialización de un accidente en el Sector Hidrocarburos. Asimismo, el costo unitario fue ponderado por el número de complejos petroquímicos de Pemex, generando un costo por potenciales accidentes en este tipo de instalaciones. Finalmente, se estimó que los beneficios que aporta la regulación están basados en la reducción en 50% (el porcentaje en el cual podría mitigarse o reducirse el riesgo toma como referencia el estudio "Regulatory Impact Analysis: Pipeline Safety, Integrity Management Program for Gas Distribution Pipelines”, aplicable al sector hidrocarburos. Disponible en https://info.publicintelligence.net/PHMSApipelinesafety.pdf) de los daños potenciales por accidentes en los Complejos petroquímicos son del orden de $1,443 millones de pesos (Para ver detalle de la estimación, supuestos y fuentes de la información, véase Anexo V. Estimación Costo Beneficio modificación DACG ICR).

Formación de grupo de trabajo/comité técnico para la elaboración conjunta del anteproyecto

Se consultó al grupo de trabajo conformado por diversas Unidades de la Agencia.

Se consideraron y analizaron las aportaciones de los integrantes de las diferentes áreas técnicas del grupo de trabajo, concluyendo que era necesaria la modificación, adición y derogación de diversos artículos de las DACG ICR a fin de optimizar el cumplimiento del objetivo de la regulación.