El Anteproyecto de Lineamientos de cesiones, cambios corporativos y gravámenes (en adelante, Anteproyecto) tienen por objeto reestructurar y actualizar los Lineamientos por los que se establecen los requisitos y el procedimiento para celebrar alianzas o asociaciones respecto de los contratos para la exploración y extracción de hidrocarburos (en adelante, Lineamientos Vigentes), que se pretenden abrogar. En este sentido, el Anteproyecto busca establecer los requisitos y los procedimientos mediante los cuales la Comisión resolverá las solicitudes para acreditar las capacidades legales, financieras, técnicas, de experiencia y de ejecución; las solicitudes de autorización para la celebración de alianzas o asociaciones en las que se lleve a cabo la cesión del control corporativo y de gestión o del control de las operaciones; las solicitudes para imponer gravámenes sobre el interés de participación; y los avisos de modificación de capital social o de interés de participación, todos ellos, relativos a personas morales o empresas productivas del Estado en relación con los Contratos para la Exploración y/o Extracción de Hidrocarburos.

a) Ley de Hidrocarburos (LH). La LH establece en el segundo párrafo del artículo 15 y en la fracción XI del artículo 31 que le corresponde a la Comisión Nacional de Hidrocarburos autorizar, de forma previa, la celebración de alianzas o asociaciones, en los que se ceda el control corporativo y de gestión del Contratista, o el control de las operaciones en el Área Contractual, de forma parcial o total, de conformidad con los lineamientos que para tal efecto emita. En ese sentido, de conformidad con los artículos 20, fracción III y 47, fracción IV de la LH, los contratistas tienen impedido ceder el control corporativo o de las operaciones, en la medida que la realización de esta acción sin la aprobación previa de la Comisión, es considerado una causa grave que da lugar a que este Órgano Regulador pueda rescindir administrativamente los contratos para la exploración y extracción y recuperar el área contractual. Ahora bien, la LH establece, en el propio artículo 15, un procedimiento para que la Comisión resuelva respecto la cesión del control de las operaciones en el área contractual, de forma parcial o total; estableciendo plazos, aspectos a considerar y la consecuencia de no observar dicho procedimiento. Si bien, se cuenta con un procedimiento establecido en la LH, este es insuficiente para regular la autorización previa a que hace mención dicha norma, en la medida que, en primer lugar, derivado de que el proceso no es aplicable a la cesión del control corporativo y de gestión del contratista y, en segundo lugar no da certeza jurídica a los regulados respecto a qué requisitos deben cumplir en ambos casos.

b) Lineamientos por los que se establecen los requisitos y el procedimiento para celebrar alianzas o asociaciones respecto de los contratos para la exploración y extracción de hidrocarburos (Lineamientos Vigentes). Si bien, se cuenta con un instrumento normativo que regula la autorización previa a que hace mención la LH, destaca que este es insuficiente para atender la problemática, en la medida que, los Lineamientos Vigentes no profundizan en el proceso de acreditación de capacidades el cual es un requisito indisciplinable para autorizar la celebración de alianzas o asociaciones, en los que se ceda el control corporativo y de gestión del Contratista, o el control de las operaciones en el Área Contractual, de forma parcial o total. De igual forma, los Lineamientos Vigentes no contemplan el proceso de constitución de gravámenes la cual es una práctica habitual en la industria. En este sentido, se hace necesario abrogar los Lineamientos Vigentes para emitir un nuevo instrumento que contemple todos los elementos necesarios para otorgar certeza jurídica a los regulados respecto de los procedimientos para la acreditación de capacidades, autorización de cesión, modificación a la conformación del Contratista, modificación o cambio del capital social o de los porcentajes de interés de participación o la constitución de gravámenes.

No emitir regulación alguna

Esta alternativa no es aplicable para resolver la problemática, ya que no emitir disposición alguna contraviene lo establecido en la fracción XI del artículo 31 de la LH, según el cual la Comisión deberá emitir Lineamientos para aprobar la cesión del control corporativo o de las operaciones, y el artículo 39, fracción V, de la LORCME, según el cual la Comisión se asegurará de que los procesos administrativos a su cargo, respecto de las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos, se realicen con apego a los principios de transparencia, honradez, certeza, legalidad, objetividad, imparcialidad, eficacia y eficiencia. El sector de hidrocarburos es un sector altamente dinámico debido a su intensidad en capital y a los cambios tecnológicos asociados a su función de producción, lo cual demanda que el marco regulatorio converja a un punto en el que la regulación se encuentre a un nivel muy cercano a las actividades de los agentes económicos. En este contexto, la no implementación del marco regulatorio al sector hidrocarburos conlleva que los Operadores Petroleros acudan a las soluciones privadas, las cuales siempre serán diferentes a las soluciones óptimas sociales. En consecuencia, es necesario implementar el presente anteproyecto para así asegurar que el desarrollo de las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos permitan satisfacer las necesidades del mercado, fomentando el desarrollo eficiente de la industria, y se lleven a cabo en beneficio del país. Cabe señalar que, si no se emite regulación alguna, los Contratistas deberán continuar observando los Lineamientos Vigentes, por lo que no contarán con reglas claras respecto de diversos procedimientos, asimismo, podrán incurrir en altos costos derivados de presentar incorrectamente las solicitudes. Para una estimación de los costos y beneficios que esto genera véase Anexo 7. Análisis costo – beneficio alternativas Cesiones.

Esquemas de autorregulación

Esta alternativa no es aplicable para resolver la problemática, ya que no emitir disposición alguna contraviene lo establecido en la fracción XI del artículo 31 de la LH, según el cual la Comisión deberá emitir Lineamientos para aprobar la cesión del control corporativo o de las operaciones, y el artículo 39, fracción V, de la LORCME, según el cual la Comisión se asegurará de que los procesos administrativos a su cargo, respecto de las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos, se realicen con apego a los principios de transparencia, honradez, certeza, legalidad, objetividad, imparcialidad, eficacia y eficiencia. Si bien se advierte que en los esquemas de autorregulación los Operadores que pretendan llevar a cabo cesiones, cambios corporativos o gravámenes son responsables de establecer sus procedimientos y especificaciones, adecuándolos a sus necesidades técnicas y financieras, dicha alternativa entrañaría que las actividades de dichos Operadores no busquen fomentar el desarrollo eficiente de la industria ni promover la competencia en el sector. Un elemento importante a considerar en los esquemas alternativos de regulación se asocia con la creación de incentivos económicos colaterales, por lo que de establecer un esquema de este tipo, los procedimientos podrían no realizarse de manera idónea, buscando únicamente la obtención de beneficios privados. En consecuencia, la instauración de esquemas de autorregulación podría implicar que los procedimientos adoptados por los Operadores Petroleros no sean los adecuadas, lo que podría implicar un pobre desarrollo del sector. Por otro lado, dado que ya existe una regulación vigente, los esquemas autorregulatorios contravendrían lo establecido en dicha regulación, por lo cual los Operadores Petroleros podrían incurrir en multas conforme lo dispone el artículo 85 de la Ley de Hidrocarburos. Para una estimación de los costos y beneficios de esta alternativa, véase el Anexo 7. Análisis costo – beneficio alternativas Cesiones.

Esquemas voluntarios

Esta alternativa no es aplicable para resolver la problemática, ya que no emitir disposición alguna contraviene lo establecido en la fracción XI del artículo 31 de la LH, según el cual la Comisión deberá emitir Lineamientos para aprobar la cesión del control corporativo o de las operaciones, y el artículo 39, fracción V, de la LORCME, según el cual la Comisión se asegurará de que los procesos administrativos a su cargo, respecto de las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos, se realicen con apego a los principios de transparencia, honradez, certeza, legalidad, objetividad, imparcialidad, eficacia y eficiencia. Por ende, en estas actividades, el Estado no puede conceder la potestad de auto regular aspectos de orden público a los particulares, toda vez que el Estado lleva a cabo el desarrollo de las políticas públicas con la premisa base de proteger los bienes de interés común plasmados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Adicionalmente, la presente alternativa representa un esquema de cooperación entre el Estado y los operadores petroleros. En consecuencia, el Operador Petrolero decidirá auto adherirse si se configura el supuesto de que los beneficios generados a través del instrumento regulatorio son mayores o iguales a los que obtendría si no participara. Para una estimación de los costos y beneficios de esta alternativa véase el Anexo 7. Análisis costo – beneficio alternativas Cesiones.

Incentivos económicos

Esta alternativa no es aplicable para resolver la problemática, ya que no emitir disposición alguna contraviene lo establecido en la fracción XI del artículo 31 de la LH, según el cual la Comisión deberá emitir Lineamientos para aprobar la cesión del control corporativo o de las operaciones, y el artículo 39, fracción V, de la LORCME, según el cual la Comisión se asegurará de que los procesos administrativos a su cargo, respecto de las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos, se realicen con apego a los principios de transparencia, honradez, certeza, legalidad, objetividad, imparcialidad, eficacia y eficiencia. No obstante, el componente de incentivos económicos es una herramienta que podría influir en el comportamiento público o privado. Para que esta influencia sea efectiva generalmente se ampara en las condiciones socioeconómicas del agente económico, es decir, se crea un incentivo para que el agente encuentre económicamente atractivo el cumplir con el esquema de regulación propuesta. Asimismo, el mercado de los hidrocarburos está integrado por oferentes con factores de producción intensivos en capital, en virtud de los altos requerimientos tecnológicos para la exploración y extracción de hidrocarburos, lo cual vislumbra un sector industrial complejo, integrado por empresas de alto poder adquisitivo. Considerando la premisa del aporte de los incentivos económicos y el tipo de estructura económica del sector hidrocarburos, se resuelve que la presente alternativa de regulación no es viable al caso concreto en análisis, toda vez que la capacidad económica de los Operadores Petroleros no permite instaurar un incentivo suficientemente atractivo para generar un efecto positivo. Por otro lado, esta alternativa implicaría que, además de emitir las modificaciones contempladas en el Anteproyecto, se brinde un subsidio por parte del Estado a cada uno de los Operadores Petroleros para los cuales resulta aplicable. Los incentivos económicos para actividades del Sector Hidrocarburos se consideran como costo social o beneficio negativo, en el sentido de que son recursos públicos que dejan de canalizarse a otros fines tales como educación, salud, etc., y que requieren el uso de fuentes de ingresos estatales tales como deuda o impuestos que finalmente se verán reflejados en costos para los ciudadanos. Para una estimación de los costos y beneficios de esta alternativa véase el Anexo 7. Análisis costo – beneficio alternativas Cesiones.

Otro tipo de regulación

El emitir un mecanismo diferente al anteproyecto o no emitir disposición alguna contraviene lo establecido en la fracción XI del artículo 31 de la LH, según el cual la Comisión deberá emitir Lineamientos para aprobar la cesión del control corporativo o de las operaciones, y el artículo 39, fracción V, de la LORCME, según el cual la Comisión se asegurará de que los procesos administrativos a su cargo, respecto de las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos, se realicen con apego a los principios de transparencia, honradez, certeza, legalidad, objetividad, imparcialidad, eficacia y eficiencia. En este sentido, la estimación del costo y beneficio de las alternativas de regulación resulta inoperante en virtud de que la finalidad del Anteproyecto es otorgar certeza jurídica a los regulados respecto de los procedimientos para la acreditación de capacidades, autorización de cesión, modificación a la conformación del Contratista, modificación o cambio del capital social o de los porcentajes de interés de participación o la constitución de gravámenes, lo cual constituye un beneficio para la industria y el Estado que deriva de un mandato constitucional.

Crea

Véase Anexo 2. Trámites Cesiones.docx.

Véase Anexo 2. Trámites Cesiones.docx.

No

Véase Anexo 2. Trámites Cesiones.docx.

Véase Anexo 2. Trámites Cesiones.docx.

Obligación

Véase Anexo 2. Trámites Cesiones.docx.

Véase Anexo 2. Trámites Cesiones.docx.

Véase Anexo 2. Trámites Cesiones.docx.

Véase Anexo 2. Trámites Cesiones.docx.

Establecen requisitos

Véase Anexo 3. Acciones regulatorias Cesiones.docx.

Véase Anexo 3. Acciones regulatorias Cesiones.docx.

Establece requisitos técnicos, administrativos o de tipo económico para que los agentes participen en el(los) mercado(s)

Véase Anexo 4. Acciones regulatorias con impacto en la competencia Cesiones.docx.

Véase Anexo 4. Acciones regulatorias con impacto en la competencia Cesiones.docx.

Véase Anexo 4. Acciones regulatorias con impacto en la competencia Cesiones.docx.

Véase Anexo 4. Acciones regulatorias con impacto en la competencia Cesiones.docx.

Véase Anexo 4. Acciones regulatorias con impacto en la competencia Cesiones.docx.

Contratistas

Véase Anexo 5. Análisis costo – beneficio Cesiones.

Contratistas

Véase Anexo 5. Análisis costo – beneficio Cesiones.

Formación de grupo de trabajo/comité técnico para la elaboración conjunta del anteproyecto

Consejo Consultivo de la Comisión Nacional de Hidrocarburos

De entre los participantes de la sesión del Consejo Consultivo de la Comisión Nacional de Hidrocarburos se recibieron comentarios, dudas y observaciones de dos instituciones. Entre los temas más comentados y de mayor relevancia, se encuentran los relativos a los requisitos generales y formalidades de las solicitudes, trámites, definiciones y plazos de respuesta y resolución por parte de la Comisión.