Como una respuesta al Dictamen Total no Final emitido por la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER), a través del oficio número COFEME/16/2488, se adjunta el oficio ASEA/UNR/DGR/191/2016 de fecha 28 de septiembre del presente, donde se da respuesta a las observaciones emitidas por la COFEMER. Se informa además que las respuestas a los comentarios que sobre el anteproyecto hicieron los particulares fueron incluidas en el Anexo I “Resp Com COFEMER NOM-005-ASEA-2016 160921 Rubricado”. Finalmente, se anexa también al presente formulario la versión definitiva de la Norma Oficial Mexicana NOM-005-ASEA-2016, Diseño, construcción, operación y mantenimiento de Estaciones de Servicio para almacenamiento y expendio de diésel y gasolinas, así como las respuestas a los comentarios recibidos al PROY-NOM-005-ASEA-2016, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 23 de mayo de 2016, ambos documentos aprobados por unanimidad durante la tercera sesión extraordinaria del Comité Consultivo Nacional de Normalización de Seguridad Industrial y Operativa y Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, para su publicación en el Diario Oficial de la Federación. El objetivo de la regulación propuesta es establecer las especificaciones, parámetros y requisitos técnicos mínimos de seguridad industrial, seguridad operativa y protección al medio ambiente aplicables al diseño, construcción, mantenimiento y operación de estaciones de servicio de fin específico para expendio al público y de Estaciones de Servicio asociadas a la actividad de expendio en su modalidad de estación para autoconsumo, de diésel y gasolina, lo anterior con el propósito de evitar daños a la población, al medio ambiente, a los recursos naturales y a las propias instalaciones de las Estaciones objeto de la regulación propuesta. 

El antecedente inmediato a la regulación propuesta es la Norma Oficial Mexicana de Emergencia vigente NOM-EM-001-ASEA-2015 “Diseño, construcción, mantenimiento y operación de estaciones de servicio de fin específico y de estaciones asociadas a la actividad de Expendio en su modalidad de Estación de Servicio para Autoconsumo, para diésel y gasolina”, publicada en el DOF el 3 de diciembre de 2015, sin embargo dicho instrumento resulta insuficiente por la propia naturaleza de las normas de emergencia, las cuales cuentan con una vigencia máxima de seis meses, pudiéndose prorrogar dicho plazo en una sola ocasión, por esta razón y para evitar un vacío regulatorio es necesaria la emisión de la regulación propuesta.     Finalmente, existen además al menos otros dos instrumentos jurídicos vigentes relacionados con la regulación propuesta, las Normas Oficiales Mexicanas NOM-005-SCFI-2011 y NOM-185-SCFI-2011, las cuales resultan insuficientes toda vez que solamente regulan los componentes  electrónicos, y la configuración del software con la cual operan los dispensarios que se encuentran instalados en las Estaciones de Servicio, ambas regulaciones dejan de lado las características que los sujetos obligados deben observar para garantizar la seguridad tanto de la población, los consumidores, las instalaciones de las propias estaciones y el medio ambiente en cada uno de los ámbitos que plantea la regulación propuesta (diseño, construcción, mantenimiento y operación de las Estaciones de Servicio)

No emitir regulación alguna

No emitir regulación alguna: Esta opción no resulta viable toda vez que implica dejar de establecer un marco regulatorio mínimo que garantice que durante el diseño, la construcción, el mantenimiento y la operación de las estaciones de servicio se sigan especificaciones, parámetros y requisitos técnicos que permitan evitar daños a la población, al medio ambiente, a los recursos naturales y a las propias instalaciones de las Estaciones objeto de la regulación propuesta. 

Esquemas de autorregulación

Esquemas de autoregulación: Este tipo de alternativa no es viable ya que su carácter de obligatoriedad se trasfiguraría en  condiciones voluntarias, por lo cual las especificaciones, parámetros y requisitos técnicos que establece la regulación propuesta (que por su naturaleza son obligatorias), no se cumplirían o no tendrían una fundamentación legal adecuada. Adicional a ello, a largo plazo, no existe garantía que se cumplan las condiciones establecidas en los esquemas de autorregulación, ya que los sujetos obligados a observar el cumplimiento con la regulación podrían utilizar las disposiciones establecidas a conveniencia. Aunado a lo anterior, bajo un esquema de autoregulación, la autoridad no podría llevar a cabo las acciones de verificación legalmente correspondientes que permitieran establecer el nivel de cumplimiento con la regulación propuesta.

Esquemas voluntarios

Esquemas voluntarios: Los esquemas voluntarios dentro del marco de la LFMN se traducen en normas mexicanas, sin embargo, esta alternativa no resulta viable, puesto que su aplicación es de carácter voluntario; y conforme a ello, si se procurara hacer cumplir las disposiciones obligatorias de una Ley federal a través de un instrumento cuyo cumplimiento es potestativo, se carecería del fundamento legal  adecuado. Adicionalmente, los esquemas voluntarios (por ejemplo, códigos de buenas prácticas) no garantizan el cumplimiento permanente de las obligaciones contraídas de mutuo propio, tanto por su naturaleza temporal como por la falta de su aplicación universal que en el mejor de los casos sólo obliga a sus firmantes.

Incentivos económicos

Incentivos económicos: La problemática expuesta líneas arriba, permité poner en perspectiva la necesidad de regular el diseño, la construcción, el mantenimiento y la operación de las Estaciones de Servicio a traves de especificaciones, parámetros y requisitos técnicos que permitan evitar daños a la población, al medio ambiente, a los recursos naturales y a las propias instalaciones de las Estaciones objeto de la regulación propuesta, ya que desde el punto de vista económico, el impacto de no hacerlo incide de forma negativa principalmente en la seguridad de la población y del medio ambiente. Un referente normativo distinto a la Norma Oficial Mexicana propuesta, misma que tiene el objetivo de evitar riesgos sobre la seguridad de la población y el medio ambiente, y que además sea congruente con la legislación vigente y con la normatividad internacional en seguridad industrial y operativa, no es viable, ya que otro tipo de dispociciones normativas como leyes, reglamentos e incentivos económicos no profundizan tecnológica ni técnicamente hablando, en los aspectos de diseño, construcción, operación y mantenimiento de las estaciones de servicio.

Otro tipo de regulación

Otro tipo de regulación : No se estima adecuado la implementación de otro tipo de regulación respecto a la problemática descrita, ya que Disposiciones distintas a las Normas Oficiales Mexicanas, pueden no contener la serie de parámetros, especificaciones y requisitos técnicos de seguridad industrial, seguridad operativa y protección al medio ambiente, aunado a lo anterior, el proceso de emisión de una Norma Oficial Mexicana garantiza la participación de los distintos agentes involucrados en la regulación, ya sea desde el ambito de la industria, las instituciones privadas y públicas y la comunidad en general, que pueden y tienen las capacidades para mejorar y refinar las propuestas que contiene la regulación que se somete a dictamen.  

Moderado.

En las Estaciones de Servicio objeto de la regulación propuesta, dependiendo de las fallas en el diseño, la construcción, la operación y el mantenimiento pudieran ocurrir incidentes y/o accidentes que pueden ser categorizados en tres niveles de riesgos, siendo estos: moderado, alto o catastrófico, los cuales se presentan en la siguiente tabla (Anexo III Tipos de riesgo).

Remitirse al Anexo III Tipos de riesgo.

Remitirse al Anexo III Tipos de riesgo.

Remitirse al Anexo III Tipos de riesgo.

Remitirse al Anexo III Tipos de riesgo.

Remitirse al Anexo III Tipos de riesgo.

Afectaciones económicas

Las acciones regulatorias, obligaciones, requisitos, especificaciones técnicas, certificaciones, esquemas de supervisión o inspección aplicables a los riesgos identificados en la pregunta anterior, así como algún indicador se presentan en la siguiente tabla (Anexo IV Atención de riesgos).

Ver la tabla del Anexo IV Atención de riesgos.

Ver la tabla del Anexo IV Atención de riesgos.

Ver la tabla del Anexo IV Atención de riesgos.

Ver la tabla del Anexo IV Atención de riesgos.

No Aplica

No Aplica

Establecen requisitos

Apartado 5 Diseño.

El apartado 5 establece los requisitos que los sujetos obligados deberán observar de manera previa a la construcción de la Estación de Servicio, lo anterior con el objetivo de garantizar que al momento del diseño (proyecto arquitectónico, proyecto básico) cumpla con la autorización de Impacto Ambiental y, en su caso, cuente con un informe preventivo que garantice que no se generarán impactos ambientales adversos. El presente apartado también requiere que los sujetos regulados acudan ante un tercero para obtener el dictamen de cumplimiento (numeral 5.3).

Establecen requisitos

Apartado 6 Construcción.

El apartado 6 establece los requisitos que los sujetos obligados deberán observar durante el desarrollo de la construcción de la Estación de Servicio, lo anterior con el objetivo de garantizar que al momento de realizar los trabajos relacionados con la edificación de la Estación, el personal involucrado observe las medidas adecuadas que preserven su seguridad y la del medio ambiente. El presente apartado también requiere que los sujetos regulados acudan ante un tercero para obtener el dictamen de cumplimiento (numeral 6.9).

Establecen requisitos

Apartado 7 Operación.

El apartado 7 establece los requisitos que los sujetos obligados deberán observar durante el desarrollo de la operación de la Estación de Servicio, lo anterior con el objetivo de garantizar principalmente que al momento de realizar el manejo del combustible, el personal involucrado observe las medidas adecuadas que preserven su seguridad y la del medio ambiente. El presente apartado también requiere que los sujetos regulados cuenten con un análisis de riesgos que debe ser realizado por un tercero (numeral 7.2.2).

Establecen requisitos

Apartado 8 Mantenimiento.

El apartado 8 establece las características de los programas de mantenimiento con los cuales la Estación de Servicio debe contar para conservar en condiciones óptimas de seguridad y operación los elementos constructivos, equipos e instalaciones, para que de esta forma funcionen de manera óptima.

Establecen procedimientos de evaluación de la conformidad

Apartado 9 Evaluación de la Conformidad.

El apartado 9 establece el procedimiento bajo el cual los sujetos obligados deberán obtener el dictamen de cumplimiento, se plantea un esquema de terceros acreditados y aprobados.

Establece requisitos técnicos, administrativos o de tipo económico para que los agentes participen en el(los) mercado(s)

Las acciones regulatorias que promueven la competencia y que se encuentran contenidas en la regulación propuesta corresponden a los apartados, 5, 6, 7, 8 y 9, en dichos apartados se establecen las especificaciones, parámetros y requisitos técnicos que los sujetos obligados al cumplimiento de la regulación deben cumplir para garantizar la seguridad tanto de la población, los consumidores, las instalaciones de las propias Estaciones y el medio ambiente en cada uno de los ámbitos que plantea la regulación propuesta: diseño (apartado 5), construcción (apartado 6), mantenimiento (apartado 8) y operación (apartado 7) de las Estaciones de Servicio, así como el procedimiento de evaluación de la conformidad que los sujetos obligados deberán seguir para demostrar el cumplimiento de la regulación propuesta (apartado 9). La entrada en vigor de la regulación propuesta inhibirá a las Estaciones de Servicio en cuanto a la relajación de las medidas y mecanismos de seguridad lo cual favorece tanto al funcionamiento de las propias estaciones como a la seguridad en general de la población y del medio ambiente. Es así que la regulación propuesta no implica un obstáculo a la libre competencia, toda vez que todas las Estaciones de Servicio deberán cumplir con las mismas especificaciones, parámetros y requisitos señalados en la presente propuesta regulatoria, sin que esta imponga algún tipo de barrera a la entrada de nuevos participantes o distorsione la manera en que las Estaciones actualmente instaladas compiten entre sí. 

Apartados 5, 6, 7, 8 y 9.

Los efectos de la regulación propuesta se darán principalmente sobre la disponibilidad de Estaciones de Servicio que garanticen tanto en su diseño como en su construcción, operación y mantenimiento condiciones de seguridad a lo largo de dichos procesos. En este sentido, aquellas Estaciones de Servicio que no cumplan con las especificaciones, parámetros y requisitos que establece la regulación propuesta no podrán desarrollar actividades. Lo anterior debido a que la regulación propuesta pretende prevenir la aparición de incidentes y/o accidentes que pudieran ocurrir como consecuencia de la falta de medidas homogéneas que permitan mantener el correcto diseño y construcción de las Estaciones, así como la subsecuente operación y mantenimiento sobre los cuales realicen sus actividades, reiterando que las medidas impuestas no se traducen en algún tipo de barrera a la entrada de nuevos participantes no deforman la manera en que las Estaciones actualmente instaladas compiten entre sí. 

La regulación propuesta permitirá que tanto las Estaciones de Servicio ya instaladas como aquellas que están por entrar al mercado mexicano a competir brinden las condiciones de seguridad necesarias a lo largo de todo su ciclo de vida (diseño, construcción, mantenimiento y operación),  para que de esta manera puedan garantizar tanto la seguridad de la población en general, del medio ambiente, así como también de las propias instalaciones e infraestructura de dichas Estaciones. 

Se contemplaron diferentes alternativas desde la opción de no emitir regulación alguna hasta opciones relacionadas con esquemas de carácter voluntario, de autorregulación o incentivos económicos (ver respuesta a la pregunta 4). Sin embargo, dichas opciones no son las más adecuadas para mitigar la problemática que se justifica en la presente manifestación de impacto regulatorio. Se considera que la emisión de la regulación propuesta es la mejor alternativa ya que ésta es una regulación técnica de observancia obligatoria que permitirá establecer un esquema que además de garantizar la seguridad tanto de la población, los consumidores, las instalaciones de las propias Estaciones de Servicio y el medio ambiente en cada uno de los ámbitos que plantea (diseño, construcción, mantenimiento y operación de las estaciones de servicio) también permitará: a) instaurar un mecanismo regulatorio acorde con la Ley de la Agencia, b) homologar criterios de diseño, construcción, operación, mantenimiento y seguridad, entre los regulados, c) favorecer la aplicación de una una regulación acorde a las necesidades actuales del Sector Hidrocarburos, lo anterior a través de un mecanismo de verificación. 

1

7,288.30 pesos

1

11,531

84, 041,431 pesos

Las estaciones de servicio sujetas al cumplimiento de la regulación propuesta.

La regulación propuesta establece una serie de especificaciones, parámetros y requisitos técnicos que las Estaciones de Servicio deberán cumplir para garantizar la Seguridad Industrial, la Seguridad Operativa y la Protección al Medio Ambiente en cada una de las fases que supone el establecimiento y mantenimiento de las propias Estaciones (diseño, construcción, mantenimiento y operación). En México para el 30 de octubre del 2015 habían registradas en PEMEX 11,431 Estaciones. Resulta importante señalar que respecto del mantenimiento, construcción y operación de las Estaciones de Servicio, las especificaciones con las que deberían cumplir estaban contempladas en las “Especificaciones técnicas para el proyecto y construcción de Estaciones de Servicio versión 2006” emitidas por PEMEX, y en el Capítulo 7 del “Manual de Operación de la Franquicia PEMEX versión 2008-1”. La normatividad de PEMEX Refinación ha demostrado ser efectiva, y ha confirmado que en combinación con los sistemas de seguridad de las Franquicias PEMEX han evitado tragedias por explosión o incendio, así como afectación en los bienes a terceros y al medio ambiente, por esta razón la regulación propuesta basa la mayoría de sus especificaciones, parámetros y requisitos en las normas que PEMEX ha desarrollado. De esta manera, una primer parte de los costos que implica la regulación será la obtención del certificado de cumplimiento que las nuevas Estaciones de Servicio que pretendan iniciar operaciones en México deberán obtener para poder llevar a cabo sus actividades, además de la presentación de la Manifestación de Impacto Ambiental (MIA) que deberán presentar previo a la construcción de la estación.

De acuerdo con información periodística disponible al menos un agente económico interesado en participar en el mercado espera cerrar el 2016 con 100 Estaciones de Servicio (Fuente: El Economista" http://eleconomista.com.mx/industrias/2016/03/11/gulf-cerrara-ano-100-unidades-mexico. Con fecha de 11/Marzo/2016), serán estas las que deberán demostrar el cumplimiento con las especificaciones, parámetros y requisitos que establece la regulación propuesta, además de presentar la Manifestación de Impacto Ambiental previo a la construcción de la Estación de Servicio. De esta manera, de forma general tendrán que acudir ante un tercero aprobado y/o autorizado para obtener el certificado de cumplimiento. El esquema de terceros que implementará la Agencia está por iniciar por lo que aún no se cuenta con una estimación precisa de los costos que supondrá la obtención del certificado de cumplimiento, sin embargo, para efectos del presente cálculo se tomará la cantidad de $ 117,276.00 pesos, dicha cantidad se toma como referencia por tratarse del costo por prestación de servicios de verificación que como tercero aprobado en la NOM-005-SCFI-2011 el Centro Nacional de Metrología (CENAM) requiere a los particulares interesados en obtener el dictamen. Respecto de la presentación de la Manifestación de Impacto Ambiental, en la modalidad particular (se selecciona esta modalidad por ser aquella donde de manera general se ubicaran la mayoría de las nuevas Estaciones que pretendan iniciar operaciones en México) los costos que se establecen en el anexo 19 de la Resolución Miscelánea Fiscal 2016, publicada en el DOF el 23 de diciembre de 2015 son; a) 30,069.45, b) 60,140.31 y c) 90,211.18 pesos, de esta manera el costo promedio asciende a $ 60,140.31 Ahora, si suponemos que al año inician operaciones 100 Estaciones de Servicio y, que estas tendrán que demostrar el cumplimiento de la regulación, a través de un dictamen de cumplimiento que obtengan vía algún tercero aprobado por la Agencia y presentar la Manifestación de Impacto Ambiental, entonces una primer parte del costo de la regulación propuesta asciende a $ 17,741,631 pesos. De manera adicional, la regulación propuesta menciona que las instalaciones que ya se encuentren en operación a la fecha de entrada en vigor de la norma, no deberán cumplir lo estipulado en esta, es decir con lo establecido en los numerales 5. Diseño y 6. Construcción (básicamente la presentación de la Manifestación de Impacto Ambiental), de esta manera solo deberán obtener el dictamen de cumplimiento relacionado con la operación (apartado 7) y mantenimiento (apartado 8), el costo por obtener dicho dictamen se estima para efectos del presente calculo en $ 5,800 pesos que es la cantidad promedio que el CENAM aplica a los particulares interesados en obtener dictámenes, sobre cambios, cambios menores y/o actualizaciones en los costos de los dictámenes que fueron empleados como referencia. Si consideramos que en México para el 30 de octubre del 2015 habían registradas en PEMEX 11,431 estaciones de servicio, entonces una segunda parte del costo de la regulación propuesta asciende a $ 66, 299,800 pesos (ver Anexo V Costo-Beneficio) por concepto de que las estaciones obtengan los dictámenes correspondientes a la operación y mantenimiento. De esta manera, el costo total de la regulación propuesta asciende a $ 84, 041,431 pesos 

84, 041,431 pesos

1 año

84, 041,431 pesos

$198,967,066 pesos

1

1

$198,967,066 pesos

1

Población en general, los consumidores de los productos comercializados en las Estaciones de Servicio, las instalaciones de las propias Estaciones, la infraestructura y el medio ambiente.

Con la entrada en vigor de la regulación propuesta, las nuevas Estaciones de Servicio que pretendan iniciar operaciones en México deberán someterse al cumplimiento de las especificaciones, parámetros y requisitos técnicos que garanticen la seguridad de la población, los consumidores de los productos comercializados en estas, las instalaciones de las propias estaciones, la infraestructura y el medio ambiente. En particular el beneficio se traduce directamente en la eliminación de los costos asociados a los incidentes y/o accidentes que pudieran ocurrir en las Estaciones de Servicios, derivados de una falta de regulación que establezca con claridad las condiciones y requisitos de seguridad bajo las cuales debieran operar.

Desde el año 2000, no existen registros estadísticos de accidentes catastróficos en las Estaciones de Servicio Franquicias PEMEX, el hecho más reciente del que se tenga registro se remonta a lo sucedido el 22 de abril de 1992 en la Ciudad de Guadalajara, donde ocurrió una filtración de gasolina y diésel a la red de alcantarillado provocando una serie de explosiones que originaron una tragedia donde hubo una afectación de 14 kilómetros dañando 126 manzanas, donde murieron 206 personas y más de 1,400 resultaron lesionadas; el costo estimado de dicho accidente fue de 10 millones de dólares que al tipo de cambio promedio de 1992 (3.0945 pesos por dólar) significan $ 30,945,000 pesos del 1992, los cuales significarían $198,967,066 pesos del 2016 (ver Anexo V Costo-Beneficio) cantidad que constituiría el beneficio de la regulación que al garantizar que se cumplan las especificaciones, parámetros y demás requisitos técnicos que garanticen la seguridad en el diseño, construcción, mantenimiento y operación de Estaciones de Servicio se evitaría la posible materialización de un accidente similar. 

$198,967,066 pesos

1

$198,967,066 pesos

Formación de grupo de trabajo / comité técnico para la elaboración conjunta del anteproyecto

Dentro del grupo de trabajo que desarrollo la regulación propuesta participaron las siguientes instituciones: 1) Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, a través de la Dirección General de Procesos Industriales, Transporte y Almacenamiento, 2) Secretaría de Energía a través de la Dirección General de Petrolíferos, 3) Procuraduría Federal del Consumidor, a través de la Dirección General de Verificación de Combustibles, 4) Asociación Mexicana de Proveedores de Estaciones de Servicio, A.C, 5) Asociación Mexicana de Distribuidores de Gas Licuado y Empresas Conexas, A. C.6) Asociación de Distribuidores de Gas LP, A.C. 7) Consorcio Gasolinera G500, 8) Organización Nacional de Expendedores de Petróleo, A.C. 9) Instituto Mexicano del Petróleo a través de la Dirección de Servicios de Ingeniería y 10) Petróleos Mexicanos a través de la Dirección Corporativa de Planeación, Coordinación y Desempeño.

Durante veinte sesiones que ocurrieron entre agosto de 2015 y marzo de 2016, cada uno de los integrantes del grupo de trabajo realizó las aportaciones técnicas que ayudaron a configurar el contenido de la regulación propuesta, lo anterior sin perder de vista que la NOM-EM-001-ASEA-2015 se encuentra vigente desde el 30 de diciembre de 2015, los integrantes del grupo de trabajo coincidieron en la necesidad de emitir la regulación propuesta para evitar un potencial vacío regulatorio que deje en estado de indefensión a la población en general, los consumidores, las instalaciones de las propias Estaciones y el medio ambiente, ante posibles incidentes y/o accidentes que pudieran presentarse durante las fases de diseño, construcción, mantenimiento y operación de estas.