Actualmente, los sistemas de medición y despacho de gasolina y otros combustibles líquidos (dispensarios), están compuestos por elementos mecánicos, electrónicos y de programación, arreglo que permite obtener mediciones más exactas. Sin embargo, cuando deliberadamente se sustituyen los componentes electrónicos originales (hardware) que contienen el software (programa de instrucciones que determinan el monto a pagar en función del volumen de combustible despachado), por otros componentes que han sido dispuestos con un software alterado, se logra que el dispositivo computador o contador de los dispensarios ejecute instrucciones diferentes para que despache un volumen de combustible que no corresponda al monto pagado. Así, a través de un software alterado se puede acceder al modo de configuración de los dispensarios y realizar ajustes metrológicos sin dejar evidencia física de esos cambios, ya que es innecesario abrir las puertas del dispensario. Evidencia de lo anterior son las inmovilizaciones realizadas por la Procuraduría Federal del Consumidor (PROFECO), donde 19.0% de las 10,048 inmovilizaciones en 2009 constataron sustituciones o alteraciones a la electrónica de los dispensarios (hardware y software), mientras que en 2010 esa cifra correspondió al 13.2% de las 7,518 inmovilizaciones. En consecuencia, el anteproyecto que se presenta es de carácter “preventivo”, pues su objeto es garantizar la integridad del dispensario en todo momento, conforme a lo dispuesto por los artículos 15 y 40, fracción IV, de la LFMN, sin convertirse en una simple acción reactiva, pues no está dentro de los objetos de las normas oficiales mexicanas que señalan los artículos 40 y 41 de la LFMN, sancionar comportamientos a posteriori, como en este caso sería el robo de combustible, para lo cual expresamente existen otros ordenamientos de carácter legal. Por tal motivo, las disposiciones preventivas de este anteproyecto de norma tienen el propósito de evitar la sustitución y alteración de los componentes electrónicos originales que contienen el software de los dispensarios, y proveen a la autoridad verificadora (PROFECO), de registros confiables sobre los accesos –presenciales o remotos– a la electrónica, el software y la configuración de los dispensarios, a fin de impedir la posibilidad de alteraciones de las constantes de medición en perjuicio del patrimonio del público consumidor, máxime que la verificación es una acción reactiva que sólo garantiza la integridad del dispensario en un momento dado (al momento de realizar la verificación) y de que en el país existen alrededor de 46,160 dispensarios en 9,232 estaciones de servicio (cifras al cierre de 2010). Tales disposiciones preventivas corresponden a la verificación de: 1) los aditamentos de confiabilidad; 2) la visibilidad, permanencia e imborrabilidad de las etiquetas de identificación de las tarjetas electrónicas y del software; 3) interruptores de acceso al modo de ajuste que no permitan “puentes eléctricos”; 4) los pulsos eléctricos equivalentes por volumen despachado en litros (factor de conversión del dispositivo computador); 5) las características de interconexión (arnés eléctrico, puerto de comunicación y lista de comandos e instrucciones de comunicación) de los sistemas de control a distancia; y 6) las funciones de programación del dispositivo computador. Finalmente, el anteproyecto de norma elimina, por resultar obsoleta, la clasificación –y por ende la regulación– de dispensarios con base al tipo de bombeo, toda vez que los dispe

Posterior a la entrada en vigor de la NOM-005-SCFI-2005, la PROFECO reveló la existencia de ganancias adicionales para las estaciones de servicio, hasta por 20 mil millones de pesos, producto del despacho incompleto en la venta de combustibles líquidos (gasolina y diesel). Ello, principalmente por la falta de control en la sustitución de los componentes electrónicos de los dispensarios de combustible y la inexistencia de un registro, inalterable e imborrable, que evidencie los accesos –presenciales o remotos– a la electrónica, el software y la configuración del dispensario; mismos que tendrían que estar limitados, por la autoridad y el fabricante, únicamente a actividades necesarias, tales como cambio de precios, ajustes, mantenimiento y reparaciones. Consecuentemente, y a fin de restablecer la equidad en las relaciones de consumo de combustibles líquidos y ordenar el mercado de los dispensarios, las Secretarías de Energía y Economía y la PROFECO, junto con las empresas responsables de la fabricación, distribución y venta de dispensarios en el país celebraron, el 31 de mayo del 2006, el Convenio de Concertación de Confiabilidad de Dispensarios estableciendo el compromiso de fabricar, distribuir y vender en el país únicamente dispensarios seguros, confiables y exactos para evitar –o hacer sumamente difícil su manipulación– prácticas fraudulentas al consumidor, agregando para ello los siguientes dispositivos de control (aditamentos de confiabilidad), como medidas preventivas adicionales a las ya establecidas por la NOM vigente: • Chip encapsulado con software del programa objeto del sistema de medición; o tarjeta principal del sistema embebida, con software del programa objeto del sistema de medición. • Esquemas de pistas de auditoría o bitácora de eventos, que permitan obtener información inalterable e imborrable de todos los accesos –presenciales o remotos– a la electrónica del dispensario. En ese entonces, y para incentivar la sustitución de todos los dispensarios por parte de las estaciones de servicio, a fin de que sólo existieran dispensarios con aditamentos de confiabilidad, el Gobierno Federal dispuso un programa de estímulos fiscales (Decreto por el que se otorgan estímulos fiscales a los contribuyentes que adquieran e instalen dispensarios de gasolina en establecimientos abiertos al público en general, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 26 de junio de 2006), el cual permitió a las estaciones de servicio, como propietarias finales de los dispensarios, acreditar un monto total equivalente al 100% de la inversión inicial en dichos dispensarios (ver detalles en los artículos 1º y 2º del Decreto). No obstante, al tratarse de un esquema voluntario, las estaciones de servicio tuvieron la libertad de aceptar el estímulo fiscal para recuperar su inversión o confiar en la amortización de la misma para posteriormente sustituir los dispensarios por su cuenta (“PEMEX Franquicia” señala que la recuperación de la inversión en una estación de servicio ocurre a partir del año 6). Es de destacar que el año previo a la celebración del Convenio de Concertación de Confiabilidad de Dispensarios, y bajo el Programa Nacional de Verificación de Combustibles Líquidos de la PROFECO, se inmovilizaron el 10% de las mangueras verificadas (7,148) en cerca del 40% de las 7,172 estaciones de servicio del país. Sin embargo, aún con la aplicación del Convenio, la situación es semejante; en 2009 se inmovilizó el 8.2% de las mangueras verificadas (10,048) en el 33.2% de las 8,803 estac

Norma Oficial Mexicana

La naturaleza obligatoria de una NOM permitirá establecer un esquema preventivo que asegure la legalidad y confiabilidad en la venta de combustibles, al: 1) prohibir la sustitución injustificada de componentes electrónicos originales, por otros que alteran el despacho del combustible; e 2) inhibir la realización de ajustes no autorizados (alteraciones y manipulaciones) a las constantes de medición como son el precio por litro, y la correspondencia entre litros programados y despachados. Al obligar a despachos completos, esta alternativa protegerá el poder de compra y logrará que las decisiones de compra se realicen con mayor certeza.

La base internacionalmente acordada para el establecimiento de las legislaciones nacionales; es decir, las regulaciones técnicas como son las directivas y normas que promulguen los Estados miembros de la Organización Internacional de Metrología Legal (OIML), con el propósito de asegurar un nivel adecuado de credibilidad de los resultados de medición de los dispensarios, está contenida en el lineamiento internacional OIML R 117-1 2007 Dynamic measuring systems for liquids other than water Part 1: Metrological and technical requirements; del cual se hace un comparativo para un despacho de 20 L de combustible (volumen típico en las verificaciones de los dispensarios), respecto de la Directiva Europea 2004/22/CE, el NIST Handbook 44 (Section 3.30) de los Estados Unidos y la propuesta de NOM, resultando las comparaciones coincidentes, sobre todo en los errores máximos tolerados (Ver archivo “Comparativo Internacional.doc”). Ahora bien, en cuanto a los requisitos para aquellas funcionalidades relacionadas con la integridad y veracidad de las operaciones metrológicas de los dispensarios, tanto el lineamiento internacional OIML R 117-1 2007, como las diversas reglamentaciones (nacionales y/o regionales) que dimanan de los Estados miembros de la OIML, entre ellos México, establecen ciertos elementos de control (v.gr. sellado de componentes, ingresos por contraseña, la restricción de operación en modo de configuración y el registro de cambios a las constantes de medición); además de que también requieren la identificación de cualquier soporte lógico que sea crítico para el resultado de la medición (v.gr. los programas informáticos trascendentes en las mediciones y los circuitos electrónicos que los contienen), y del cual señalan deberá estar protegido adecuadamente contra la corrupción accidental o intencionada. De ahí que los dispositivos de control descritos en la propuesta de modificación de la NOM-005-SCFI-2005, mismos que ya han sido aceptados mediante el Convenio de Concertación de Confiabilidad de Dispensarios por las empresas responsables de la fabricación, distribución y venta de dispensarios en el país, sean los establecidos en los lineamientos internacionales relativos a los sistemas de control para la seguridad e integridad de la información. Finalmente, es de señalar que en México las alteraciones y manipulaciones a los dispensarios son vistas únicamente como fallas de seguridad imputables a sus fabricantes, más no como prácticas reprobables para obtener ganancias adicionales a costa del patrimonio del consumidor.

Ninguno, porque: 1) el anteproyecto es de carácter preventivo (garantizar la integridad del dispensario) y no reactivo (sancionar el robo de combustible); 2) desde 2006 se fabrican y comercializan dispensarios conforme a las especificaciones (características tecnológicas) establecidas en el Convenio de Concertación de Confiabilidad de Dispensarios el anteproyecto y que se pretenden incluir en norma; 3) el esquema legal de venta de gasolinas y diesel sólo es posible a través de las franquicias de Petróleos Mexicanos, que además de sujetarse a un mismo modelo de negocio –condiciones específicas de operación– las estaciones de servicio están obligadas a observar los precios de venta autorizados. Por otra parte, sería a través de políticas públicas, por ejemplo, aplicadas al Sistema Nacional de Refinación, el rendimiento de combustible y su consumo eficiente, como se tendría que enfrentar la demanda de gasolina que actualmente se satisface vía importaciones. Finalmente, se reitera que la propuesta de NOM se limita a prevenir la manipulación –presencial o remota– de los dispensarios de combustible para mantener la integridad y veracidad de sus transacciones, conforme a lo dispuesto por el artículo 40, fracción IV, de la LFMN. No es objeto de la NOM convertirse en un mecanismo de mercado. En todo caso, la competencia entre estaciones de servicio se verá beneficiada, al existir elementos de control y prevención en la NOM que eliminen el riesgo de la manipulación de los dispensarios y la inequidad en las transacciones comerciales de combustible.

Bajo el esquema de franquicia, las estaciones de servicio están obligadas, por contrato, a proporcionar la misma calidad de servicio. Sin embargo, la propuesta de NOM permitirá al consumidor final recuperar su poder de compra, al recibir despachos completos que correspondan a la cantidad pagada. Por otra parte, al existir precios de venta autorizados y ser Petróleos Mexicanos el responsable del abasto de combustibles, la propuesta de NOM no afectará su precio y disponibilidad. En consecuencia, no será posible amortizar, vía precio, los costos derivados de la sustitución o habilitación de dispensarios que carezcan de aditamentos de confiabilidad, y tampoco será necesario hacerlo, puesto que la recuperación de la inversión de una “Franquicia PEMEX” ocurre a partir del año 6, lo que significa, para aquellas estaciones de servicio que adquirieron dispensarios sin aditamentos de confiabilidad durante 2005 e incluso 2006 (antes de la firma del Convenio de Concertación de Confiabilidad de Dispensarios ocurrida el 31 de mayo de 2006), y que además decidieron no acogerse al Decreto por el que se otorgan estímulos fiscales a los contribuyentes que adquieran e instalen dispensarios de gasolina en establecimientos abiertos al público en general (26 de junio de 2006), habrán recuperado el total de su inversión en dispensarios sin aditamentos de confiabilidad, a partir de 2011. Finalmente, se reitera que la propuesta de NOM se limita a dar continuidad a la fabricación de dispensarios provistos con aditamentos de confiabilidad, a partir de los cuales: i) se evite la manipulación del dispensario a propósito de prácticas fraudulentas, y ii) se facilite la verificación de la legalidad y operación en el despacho de combustible.

No, pues los ocho fabricantes de dispensarios – la mitad de ellos mexicanos – son por lo menos empresas medianas por su volumen de ventas y número de empleados. Independientemente de ello, tales empresas fabrican, desde 2006, dispensarios conforme a las especificaciones (características tecnológicas) establecidas en el anteproyecto, puesto que fueron firmantes del Convenio de Concertación de Confiabilidad de Dispensarios. Para tal efecto, en ese entonces las aludidas empresas adecuaron sus líneas de producción para fabricar dispensarios de acuerdo a las especificaciones técnicas (características tecnológicas) pactadas en el Convenio. Por lo tanto, la emisión de la NOM no generará ni incrementará los costos de producción o distorsionará su estructura productiva, puesto que sólo adiciona, para verificación y no para fabricación, las características tecnológicas convenidas. En otras palabras, la producción de dispensarios conforme a las especificaciones propuestas, además de no requerir nuevas inversiones, dará continuidad a la fabricación de dispensarios provistos con aditamentos de confiabilidad, pues estará sujeta a un esquema permanente y obligatorio como resulta ser una NOM y que redundará en beneficio del patrimonio de los consumidores, quienes al recibir despachos completos protegen su poder de compra. Ahora bien, es pertinente mencionar que la propuesta de NOM sólo causaría gastos de operación – por habilitación o reemplazo de dispensarios aún carentes de aditamentos de confiabilidad – para aquellas estaciones de servicio que hayan optado no acogerse al programa de estímulos fiscales que en ese entonces dispuso el Gobierno Federal (“Decreto por el que se otorgan estímulos fiscales a los contribuyentes que adquieran e instalen dispensarios de gasolina en establecimientos abiertos al público en general”, publicado en el DOF el 26 de junio de 2006), el cual permitía al franquiciatario de la estación de servicio acreditar hasta el 100% del monto original de la inversión en dichos dispensarios (ver detalles en los artículos 1º y 2º del referido Decreto), con motivo de incentivar, en ese entonces, el cambio de dispensarios por aquellos que incluyeran los aditamentos de confiabilidad.

El beneficio total de la regulación; es decir, la recuperación del poder de compra por parte del consumidor ha sido calculado en 47,975.4 millones de pesos (alrededor de 2,423 pesos por cada vehículo en 2010). En tanto que el costo total de la misma ascendería a 1,440 millones de pesos (alrededor de 58,781 mil pesos por dispensario sin aditamentos de confiabilidad). En otras palabras, el beneficio neto de la regulación para el consumidor es de 46,535.3 millones de pesos; es decir el beneficio total es 33 veces mayor al costo total. Así, la inclusión y verificación de los aditamentos de confiabilidad en todo dispensario, como acción preventiva, permitirá controlar la sustitución de sus componentes electrónicos y disponer de registros, inalterables e imborrables, que evidencien los accesos – presenciales o remotos – a la electrónica, el software y la configuración de los dispensarios; situación que en general desincentivará la manipulación de las características de medición y despacho de los dispensarios.

No se necesitan recursos adicionales, pues actualmente el Centro Nacional de Metrología (CENAM) realiza las pruebas de laboratorio para verificar todos los componentes de los dispensarios, incluidos los aditamentos de confiabilidad; mientras que la DGN certifica y aprueba los modelos o prototipos de dispensarios evaluados por el CENAM.

La PROFECO realiza, permanentemente, actividades programadas de vigilancia para detectar y sancionar prácticas abusivas en perjuicio del consumidor, tales como el incremento injustificado del precio del combustible (gasolina o diesel), o el despacho incompleto del mismo. Por otra parte, la verificación metrológica de los dispensarios corre a cargo de las unidades de verificación en instrumentos de medición (UVIM) aprobadas por la DGN. Las visitas de verificación y vigilancia se realizan conforme a lo establecido por la Regla Décimo Segunda de la Lista de instrumentos de medición cuya verificación inicial, periódica o extraordinaria es obligatoria, así como las reglas para efectuarla (publicada el 21 octubre de 2002 en el Diario Oficial de la Federación), cuyo proceso se presenta de forma resumida: Cuando la PROFECO o alguna UVIM detecta que el dispensario no cumple con las características metrológicas y condiciones de funcionamiento que establece la NOM-005-SCFI-2005, proceden a su ajuste. De no lograrse el ajuste del dispensario, se adhieren, en lugar visible del dispensario, sellos con la leyenda “INSTRUMENTO DE MEDICION NO APTO PARA TRANSACCIONES COMERCIALES”; de tal manera que no sea posible su utilización. Asimismo, se indica al propietario del dispensario que deberá proceder a su reparación o, en su caso, al retiro de los sistemas de control a distancia a que se refiere la Regla Segunda de la Lista ya señalada; y una vez hecha la reparación o el retiro, podrá acudir a la UVIM o a la PROFECO, según sea quien haya colocado el sello, para solicitar una nueva verificación (verificación extraordinaria). El sello sólo podrá ser retirado por quien realizó la verificación periódica o por la autoridad competente, después de comprobar, mediante una verificación extraordinaria, que el dispensario cumple con las características metrológicas y condiciones de funcionamiento establecidas en la NOM-005-SCCFI-2005. Es de destacar que la PROFECO ha incrementando paulatinamente el número de brigadas y consecuentemente el número de visitas de vigilancia. Finalmente, el incumplimiento de lo dispuesto por el anteproyecto será sancionado en términos de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, la Ley Federal de Protección al Consumidor y demás disposiciones aplicables, donde ya está previsto el esquema de sanciones.

En el laboratorio del Centro Nacional de Metrología, a través de los informes de pruebas, donde se constate la inclusión de los aditamentos de confiabilidad en todo modelo de dispensario; y en campo a través del Programa Nacional de Verificación de Combustibles Líquidos de la PROFECO, particularmente en el descenso esperado del número de mangueras inmovilizadas, como consecuencia de la vigilancia de los aditamentos de confiabilidad.

Las propuestas siguientes del CENAM, a fin de reflejar las mejores prácticas internacionales: 1) Armonizar la definición de error de repetibilidad conforme al lineamiento internacional OIML R 117-1 2007 Dynamic measuring systems for liquids other than water Part 1: Metrological and technical requirements. 2) Especificar el método de prueba del dispositivo de almacenamiento de información. 3) Establecer que “la indicación del totalizador instantáneo sea cero cada vez que se inicie un despacho” en la verificación volumétrica. 4) Establecer que el volumen de combustible entregado por unidad de tiempo; es decir, los valores de gasto máximo y mínimo, no excedan el alcance del instrumento de medición durante las pruebas de operación, permite comprobar la inexistencia de despachos fuera de las especificaciones del fabricante del dispensario (donde éste no puede garantizar su desempeño metrológico). 5) Precisar que los “diagramas de conexión y de diseño” corresponden al sistema electrónico del dispensario, además de eliminar el requisito de “registro de diseño”, pues en nada garantiza su desempeño metrológico. 6) Incluir el despacho programado, el cambio de precios, la descarga de la bitácora de eventos, los ajustes electrónicos, la conexión del sistema de control a distancia al dispensario y el factor de conversión, como parte de las funciones de programación a verificar en el dispositivo computador. Las propuestas siguientes de la PROFECO, para optimizar la vigilancia de la norma: 1) Armonizar la definición de error de repetibilidad conforme al lineamiento internacional OIML R 117-1 2007 Dynamic measuring systems for liquids other than water Part 1: Metrological and technical requirements. 2) Establecer la identificación del instrumento de medición sobre el cual se realiza la corrida de ambientación y la subsecuente verificación volumétrica. 3) Exigir que las etiquetas de identificación de las tarjetas electrónicas y el software sean de fijado permanente, visible e imborrable para corregir el problema de su desprendimiento que acusan las estaciones de servicio y la alteración de datos detectada por la autoridad. 4) Señalar la diferenciación y definición de los términos: a) “dispositivo totalizador acumulado” y “dispositivo totalizador instantáneo”; b) “gasto volumétrico”, “selector de despacho por volumen o importe de la venta” y “selector de gasto volumétrico”; y c) “ajuste”, “disco de ajuste” y “pulsador”. 5) Eliminar, de la norma vigente, el requisito de aprobación del modelo para los sistemas de control a distancia, puesto que no contempla métodos de verificación y prueba para estos sistemas, ya que no realizan mediciones por ser únicamente “dispositivos auxiliares” para operar o administrar los dispensarios de forma remota y no forman parte de ellos. De hecho, al no poder existir una aprobación para los sistemas de control a distancia, la autoridad verificadora podría inmovilizar cualquier dispensario vinculado a un sistema de control a distancia ante la imposibilidad de las estaciones de servicio para mostrar una aprobación del modelo para estos dispositivos auxiliares. 6) Incluir el despacho programado, el cambio de precios, la descarga de la bitácora de eventos, los ajustes electrónicos, la conexión del sistema de control a distancia al dispensario y el factor de conversión, como parte de las funciones de programación a verificar en el dispositivo computador.