MOVIMIENTO
TRANSFRONTERIZO DE RESIDUOS PELIGROSOS
Óscar Romo Ruiz
La legislación mexicana, mediante la Ley general de Equilibrio Ecológico y Protección Ambiental (LGEEPA) define a los residuos peligrosos(RP) como "cualquier material generado en los procesos de extracción, beneficio, transformación, producción, consumo, utilización, control o tratamiento, cuya calidad no permita usarlo nuevamente en el proceso que lo generó". Además establece que todo RP en cualquier estado físico y debido a sus características fisicoquímicas - de acuerdo con la clave CRETIB: corrosivas, reactivas, explosivas, tóxicas, inflamables, biológicas infecciosas o irritantes- representa un peligro para el equilibrio ecológico o el ambiente. Los artículos 150 al 153 del capítulo V mencionan lo relacionado con la instalación y operación de sistemas de recolección, transporte, almacenamiento, reúso, tratamiento, reciclaje, incineración y disposición final de los residuos peligrosos, bajo la supervisión de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP).
Desafortunadamente, la información con que cuenta México en materia de generación y manejo de residuos peligrosos, sustancias tóxicas, plaguicidas, etcétera, es deficiente. El Instituto Nacional de Ecología (INE) ha manifestado que aún no se cuenta con un inventario de RP.1
Hasta 1989 se tenía un registro
de 149 492 industrias grandes, medianas y pequeñas,2
Esta desproporción entre los volúmenes generados de RP y la infraestructura para su tratamiento, hace que la industria se incline por dos opciones: almacenar los RP transitoriamente en sus instalaciones o deshacerse de ellos clandestinamente mediante la mezcla con los desechos municipales, la descarga a la red de drenaje municipal o a un cuerpo de agua y el confinamiento clandestino. De acuerdo con datos del INE, la opción predominante es deshacerse clandestinamente de los RP, ya que cerca del 90% se encuentra en estado líquido, acuoso o semilíquido.
La legislación ambiental referente al manejo y generación de residuos peligrosos es cada vez más estricta en los países industrializados, por lo que los costos asociados para el manejo adecuado (desde sistemas de recolección, almacenamiento, transporte, confinamiento controlado, neutralización, incineración o reciclaje) de una tonelada de estos desechos se estima entre ochenta y mil quinientos dólares. Esto ha propiciado condiciones económicas favorables para el movimiento transfronterizo de estos desechos que tienen que ver con todo una compleja logística del manejo de éstos, además de un flujo ilegítimo de RP lo que resulta sumamente riesgoso para los países.
Actualmente, entre México y Estados Unidos se mantiene un activo movimiento transfronterizo de RP, básicamente por tres vías, de las cuales dos de ellas son legales. Una de las vías, en los términos del artículo 153 de la LGEEPA, es que la industria maquiladora exporta sus RP a EU; por otro lado, las empresas mexicanas dedicadas al reciclaje importan estos desechos para sus procesos industriales; y la última vía, la ilegal, es el movimiento clandestino de estos desechos hacia México .
En la frontera con los Estados Unidos de Norteamérica se han identificado alrededor de 1 673 empresas generadoras de RP, de las cuales 1.408 son industrias maquiladoras y el resto son nacionales. Se estima que las maquiladoras producen cerca de 60 000 toneladas anuales de RP y sólo se envían a Estados Unidos 32 707 ton/año y 10 932 ton/año se disponen aquí en México. Aproximadamente el 65% de las empresas generadoras no reportan el lugar de disposición final de sus residuos peligrosos.
Según datos de la EPA, la exportación de RP para su reciclamiento en México aumentó un 700% de 1987 a 1992; después representó casi el 50% de los residuos exportados INEGI, 1994). México pertenece al convenio de Basilea que regula el movimiento transfronterizo de residuos peligrosos, el cual prohibe la exportación de éstos para disposición final pero permite la entrada "legalmente" para su reciclamiento o recuperación, aunque después sean abandonados en México sin tener un confinamiento adecuado.
La ubicación geopolítica de nuestro país al lado de una de las naciones más ricas del mundo ha ocasionado que se mantenga una estrecha relación bilateral, principalmente de nuestra frontera norte con la frontera sur de los Estados Unidos. También esto ha ocasionado que los problemas regionales de ambas fronteras sean manejados no sólo en un nivel nacional sino también internacional.
Los principales convenios que se han firmado en la materia son:
Convenio México-Estados Unidos: celebrado entre estos dos países, relativo al ambiente en la zona fronteriza – Acuerdo de La Paz -; se firmó el 14 de agosto de 1983. El anexo III se refiere al movimiento transfronterizo de desechos peligrosos.
Convenio de Basilea: se refiere al control de movimientos transfronterizos de RP y su eliminación. Se convino el 22 de marzo de 1989 en Basilea, mediante la firma de 116 estados y entró en vigor el 5 de mayo de 1992. En la actualidad, pertenecen a él 64 partes contratantes entre ellas México.
Plan Integral Ambiental Fronterizo(PIAF): celebrado entre México y Estados Unidos para tratar actividades ambientales (durante su primera etapa comprendida entre 1992-1994) como: el movimiento transfronterizo, sitios de confinamiento y repatriación, conferencia de maquiladoras, transferencia tecnológica y comunicación. La insuficiente asistencia técnica y financiera no brindó la seguridad de continuar con los programas implementados, además de presentar una burocratización para el logro de sus objetivos.
Programa Frontera XXI: en 1994, dado que l as metas propuestas inicialmente no fueron alcanzadas con éxito por el PIAF, fue sustituido por este programa, el cual anexa líneas de acción para la atención a la problemática ambiental que no contemplaba el PIAF: manejo de sistemas de información geográfica, recursos naturales y salud.
La legislación internacional en esta materia es reciente y suele dividirse en cuatro etapas y tres áreas generales. Las etapas consisten en regular la producción, el transporte y la distribución, la utilización y la eliminación; las áreas generales consisten en:
En 1981 es cuando se aborda de forma directa la preocupación en materia de movimientos transfronterizos de RP, mediante el establecimiento del Programa de Montevideo para el Desarrollo del Derecho y la Revisión Periódica del Derecho Ambiental. A partir de este programa se han elaborado diversos instrumentos en los niveles regional, bilateral y multinacional. El único instrumento internacional es el Convenio de Basilea. En lo regional existen tres tratados: la IV Convención de Lomé entre países de la Comunidad Europea y del grupo Asia-Caribe-Pacífico, de 1989; la Convención de Bamako sobre la prohibición de importaciones, control de los movimientos transfronterizos y manejo de los desechos peligrosos en África, de 1991; y el Tratado de Abuja establecido por la Comunidad Económica Africana, de 1991. En el nivel bilateral existen dos instrumentos: el Tratado entre Canadá y Estados Unidos, de 1986; y el Convenio entre México y Estados Unidos sobre Cooperación para la Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente en la Zona Fronteriza (Convenio de La Paz), donde el anexo III es la parte del documento que habla específicamente sobre el movimiento transfronterizo de residuos peligrosos.
En el capítulo V de la LGEEPA se establecen las disposiciones que deben respetarse en relación con la importación y exportación de materiales y residuos peligrosos. Entre ellas están:
La autorización de exportación queda condicionada a la aceptación o consentimiento de codificación y clasificación de mercancías, cuya importación está sujeta a regulaciones sanitarias, fitozoosanitarias y ecológicas. Se identifican ocho grupos más importantes de RP que quedan restringidos a introducirse en el país. La SEMARNAP regula la importación y exportación mediante la Comisión Intersecretarial para el Control del Proceso y Uso de Plaguicidas, Fertilizantes y Sustancias Tóxicas (CICOPLAFEST). También intervienen la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, la de Agricultura y Recursos Hidráulicos, la de Salud y la de Desarrollo Social.
Para la determinación o resolución a favor o en contra de la importación o exportación de RP existen las Guías ecológicas. En el acuerdo publicado el 29 de agosto de 1994 se dan los criterios de restricción y prohibición para el comercio con residuos internacionalmente prohibidos.
A raíz del Plan Integral Ambiental Fronterizo (PIAF)elaborado por México y Estados Unidos en 1990, se detectó la necesidad de desarrollar la capacidad conjunta de dar seguimiento eficientemente a los movimientos transfronterizos de residuos peligrosos. Ante esto, las autoridades ambientales de ambos países, con fundamento en el anexo III del acuerdo de La Paz, de la LGEEPA y de la Ley de Preservación y Recuperación de los Recursos Naturales, se han dedicado al desarrollo de un sistema computarizado denominado Haz-Track System, el cual es financiado por la EPA. Este sistema es una herramienta muy valiosa para las autoridades, sobre todo ayudará a las delegaciones de la SEMARNAP en los estados de Baja California, Chihuahua, Coahuila, Nuevo León, Sonora y Tamaulipas a informar al Instituto Nacional de Ecología (INE) sobre los movimientos que autorizan (obligación publicada en el acuerdo del 1 de enero de 1992).
Para el futuro se contempla ampliar el Haz Track a toda la República mexicana. A grandes rasgos este sistema persigue los siguientes objetivos: 1) seguimiento continuo y eficiente del movimiento transfronterizo de materiales y residuos peligrosos entre México y EU; 2) evaluar, controlar y simplificar los procesos técnicos y administrativos involucrados en los movimientos transfronterizos de dichas sustancias y desechos; 3) mejor control de calidad de la información por medios electrónicos e intercambio entre las autoridades de cada país, la industria generadora y otras organizaciones gubernamentales; 4) colaborar con la administración de aduanas de la SHCP para controlar eficientemente las cantidades y características de estos desechos que cruzan la frontera; 5) expedir y dar seguimiento a las autoridades de movimientos transfronterizos y nacionales de estos materiales y desechos.
COMENTARIOS
La generación de desechos industriales es el principal factor contaminante del suelo. Actualmente no se tiene infraestructura para el tratamiento de los desechos industriales; aunque la legislación vigente obliga a las industrias maquiladoras a regresar sus desechos industriales a su país de origen, se debe considerar que el Tratado de Libre Comercio establece que en los próximos años los desechos deberán ser tratados en el país donde se generen y, por lo tanto, no será obligatorio regresarlos al país de origen. Esta situación obliga a pensar y actuar en la creación de infraestructura de tratamiento y manejo de RP y también de mecanismos no sólo de control, sino de prevención, de no generación y de reúso de los RP.
Una de las limitantes para tener un inventario de RP es que éstos se han basado en factores de generación estimados en otros países y que se aplican en referencia al número de empleados por empresa. Debe hacerse un estudio en campo amplio en los niveles regional y sectorial para obtener factores reales y propios del país, acorde a la situación tecnológica de la industria en México. También se deberían solicitar estudios de premanufactura, como se hace en los EU, para conocer e identificar el tipo de sustancia química.
Uno de los objetivos del Programa de Medio Ambiente es la regulación directa de materiales y residuos peligrosos mediante permisos, autorizaciones y manifiestos específicos para cada caso, argumentando que esto ayudará a conocer el ciclo de vida de los diferentes productos. Sin embargo, esto no parece muy conveniente debido a que, al existir muchos permisos y autorizaciones en l a legislatura en esta materia, se generan problemas tanto para el sujeto regulado como para la autoridad; el llenado del formulario, que en la mayoría de las veces contiene la misma información para diferentes actividades y materiales, confunde al regulado, y la autoridad muchas veces llega a perder la cuenta de tantos permisos.
Desafortunadamente, la legislación ambiental mexicana, sólo contempla regular el control de los desechos de residuos peligrosos y todas las actividades que implican su manejo. En necesario que entre los principales compromisos a las modificaciones de esta ley se establezca la regulación de la no producción, reducción o reúso de RP. Las siete Normas Oficiales Mexicanas existentes se remiten sólo al confinamiento, manejo o depósito de los RP.
Una de las principales causas de que la ley sólo regula o controla los RP es que no utiliza todos los instrumentos de política ambiental con los que cuenta; sólo aplica tres y sólo se centra en el control administrativo y no en aquellos instrumentos que pudieran establecer una política de no generación o reúso de RP. Ya en el nivel mundial se han comenzado a implementar mecanismos de gestión ambiental como los instrumentos económicos, que se alejan del sistema sancionador y se perfilan en el ámbito de la inducción y el estímulo; otros fortalecen la fuerza coercitiva de las agencias públicas haciendo que la responsabilidad civil y penal sean introducidas en el derecho ambiental.
El sistema de imposición de sanciones administrativas, en la actualidad es un instrumento poco eficaz para la prevención y restauración de daños ambientales, sobre todo en casos donde la empresa contaminante ha sido abandonada por sus dueños, dejando el desastre abandonado en el lugar contaminado. Tal es el caso de Alco Pacífico en Tijuana, BC: Esta empresa importó de EU baterías de auto usadas para reciclar los materiales que éstas contenían en el lugar de origen. Esto se hizo durante cuatro años, y sólo se recicló el plomo; el resto de los materiales se desecharon en el lugar mediante un almacenamiento inseguro y sin control. Esto contaminó el lugar, al ocasionar daños a la salud de vecinos del lugar y al entorno ambiental.
Ante lo anterior es necesario que se realicen programas que diseñen y desarrollen actividades y arreglos institucionales para solucionar problemas de sitios contaminados y abandonados. Se sugiere se planteen mecanismos de concurrencia y apoyo entre federación, estados y municipios, así como los procedimientos legales y administrativos para identificar y asignar responsabilidades.
La promoción de infraestructura y servicios integrales para el control de residuos peligrosos en la zona fronteriza mediante el desarrollo de Sistemas Integrales para el Tratamiento y Confinamiento de RP es importante y necesario con el fin de tener información para localizar adecuadamente sitios para la construcción de dicha infraestructura bajo ciertos criterios de protección ambiental y de las necesidades de la industria generadora; además de generar ingresos para el municipio y estado. Por otra parte, también pudiera ayudar a mejorar los canales aduaneros de control del paso de los materiales peligrosos conocer la cantidad del flujo de RP, el tiempo real de transportación del origen al destino, el importador, etcétera. Para ello, también es necesario que la información sea de buena calidad y que realmente exista un intercambio con los organismos gubernamentales.
1Actualmente se está trabajando en la elaboración de un inventario de residuos peligrosos a través de las instituciones federales y estatales como el INE, y las delegaciones estatales de la SEMARNAP. Por ejemplo, la Agencia de Protección Ambiental de Estados Unidos (EPA por sus siglas en inglés), para estimar el volumen generado de residuos, desde 1986 solicitA a un reporte a las industrias de la cantidad de residuos generados a través del agua, aire y suelo.
2para las cuales sólo se cuenta con dos confinamientos de RP y quince confinamientos particulares. Esto es, aproximadamente sólo el 10% del volumen estimado de RP.
BIBLIOGRAFÍA
INEGI (Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática), 1989. XIII Censo industrial, México.
INEGI (Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática), 1994. Censo industrial, México
Poder Ejecutivo Federal y SEMARNAP, 1996. Programa de Medio Ambiente 1995-2000, México.
SEDESOL-INE, 1994. Informe de la situación general en materia de equilibrio ecológico y protección al ambiente, 1993-1994, México.
Óscar Romo Ruiz. MOVIMIENTO TRANSFRONTERIZO DE
RESIDUOS PELIGROSOS en: "Primer Simposio Nacional sobre Residuos
Peligrosos". 11 al 13 de Noviembre 1996. Auditorio Alfonso Caso, C:U: México D.F. Memorias, Conferencias.
SEMARNAP/UNAM/CONCAMIN