Comentarios al Anteproyecto de Acuerdo que modifica la Disposición Séptima Transitoria de las Disposiciones administrativas de carácter general en materia de acceso abierto y prestación de los servicios de transporte por ducto y almacenamiento de petrolíferos y petroquímicos Hago referencia al anteproyecto de Acuerdo de la Comisión Reguladora de Energía que modifica la Disposición Séptima Transitoria de las Disposiciones administrativas de carácter general en materia de acceso abierto y prestación de los servicios de transporte por ducto y almacenamiento de petrolíferos y petroquímicos, modificada mediante la Resolución RES/184/2016, y precisa la manera en que Pemex llevará a cabo la cesión de capacidad de transporte por ducto y almacenamiento a favor de terceros que abastecerán a distribuidores y estaciones de servicio que hayan sido suministrados hasta ese momento por Pemex Transformación Industrial (el Anteproyecto de Acuerdo), publicado en el portal de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) el 24 de julio de 2017. Sobre el particular, a solicitud de Pemex Transformación Industrial (Pemex TRI) expongo los siguientes comentarios: ANTECEDENTES El 12 de enero de 2016, la Comisión Reguladora de Energía (la Comisión) publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) la Resolución RES/899/2015, por la que se expidieron las Disposiciones administrativas de carácter general en materia de acceso abierto y prestación de los servicios de transporte por ducto y almacenamiento de petrolíferos y petroquímicos (DACG). En la Disposición Séptima Transitoria de las DACG, se establecieron medidas de regulación asimétrica a Pemex TRI: Cuando un tercero distinto a Petróleos Mexicanos adquiera los Petrolíferos objetos de venta de primera mano o adquiera productos importados, la capacidad que requiera dicho tercero para el Transporte o Almacenamiento, deberá ser cedida por Petróleos Mexicanos conforme a la disposición 25 de las presentes DACG. En caso de no llegar a un acuerdo, la parte afectada podrá solicitar la intervención de la Comisión conforme a la disposición 50. El 30 de marzo de 2016, la Comisión publicó en el DOF la Resolución RES/184/2016, por la que se modificó la Disposición Séptima Transitoria de las DACG, delimitando que esta obligación de cesión de capacidad sólo sería para el producto de origen nacional: Petróleos Mexicanos, en su calidad de comercializador, podrá reservar la capacidad que le sea asignada como resultado de las Temporadas Abiertas. No obstante, cuando un tercero distinto al propio Petróleos Mexicanos requiera capacidad para transportar o almacenar gasolinas o diésel objeto de venta de primera mano adquiridos en Refinería u otro punto de origen de producción nacional, la capacidad que requiera dicho tercero deberá ser cedida por Petróleos Mexicanos, en su caso, conforme a la disposición 25 de las presentes DACG. En caso de no llegar a un acuerdo, la parte afectada podrá solicitar la intervención de la Comisión conforme a la disposición 50 de las DACG. En las resoluciones RES/1678/2016 y RES/1679/2016, la Comisión estableció lo siguiente: Que, la capacidad que resulte asignada hasta por la totalidad de la infraestructura a Pemex Transformación Industrial, de conformidad con el Anexo 1, y en congruencia con lo señalado en el Considerando Séptimo anterior, deberá ser cedida cuando un tercero distinto al propio Petróleos Mexicanos requiera dicha capacidad para abastecer a las estaciones de servicio que hubieran estado siendo suministradas por Pemex Transformación Industrial, y que demuestren con contratos de compra venta de combustible, la nueva relación comercial con el comercializador y respetando la misma tarifa de reserva de capacidad contratada. El 26 de diciembre de 2016 la Comisión emitió el cronograma de flexibilización para que los precios de gasolinas y diésel se determinen bajo condiciones de mercado, así como el calendario de asignación de la capacidad disponible de la infraestructura de almacenamiento y transporte por ducto de Pemex Logística. La Comisión modificó el calendario del proceso de subasta y asignación de capacidad de la infraestructura de almacenamiento y transporte por ducto de petrolíferos de Pemex Logística, mediante la emisión de las Resoluciones RES/114/2017 del 2 de febrero de 2017, RES/325/2017 del 7 de marzo de 2017 y RES/820/2017 del 12 de abril de 2017. El 24 de julio del presente, la Comisión publicó en el portal de la COFEMER, el Anteproyecto de Acuerdo que modifica la Disposición Séptima Transitoria de las DACG modificada mediante la Resolución RES/184/2016, y precisa la manera en que Pemex llevará a cabo la cesión de capacidad de transporte por ducto y almacenamiento a favor de terceros que abastecerán a distribuidores y estaciones de servicio que hayan sido suministrados hasta ese momento por Pemex TRI, solicitando la exención de Manifestación de Impacto Regulatorio (MIR) por considerar que no se generan costos adicionales con la emisión de dicha regulación. El 4 de agosto del presente, la COFEMER negó a la Comisión de la exención de MIR solicitada para la publicación del Acuerdo que modifica las DACG, solicitando a la Comisión la presentación del formulario de MIR correspondiente. El 16 de agosto del presente, en el portal de la COFEMER, la Comisión publicó la MIR de impacto moderado con análisis en la competencia, para lo cual, el 31 del mismo mes la COFEMER requirió a la Comisión mayor información sobre la emisión del Anteproyecto de Acuerdo, como es: i) indicar los beneficios; ii) justificar que la emisión de la propuesta sea técnica, económica y socialmente factible; iii) indicar los dos actos u obligaciones regulatorias que se derogan para la expedición del Anteproyecto. COMENTARIOS AL ANTEPROYECTO DE ACUERDO Como se menciona en el apartado de Antecedentes, si bien es cierto desde el 12 de enero de 2016 la Comisión previó un mecanismo de cesión de capacidad a favor de terceros (a cargo de Pemex TRI) se observa que dicha autoridad posteriormente estructuró un mecanismo de subastas de capacidad de transporte y almacenamiento, mismo que permitiría la participación de terceros en los mercados, la apertura de los mercados y la liberación de los precios, en coherencia con el referido mecanismo de subastas. Este mecanismo de temporadas abiertas o subastas de capacidad, se incorporó en un cronograma de flexibilización, mismo que tendría por objetivo el desregular los precios al público de gasolinas y diésel, de manera ordenada y gradual, permitiendo la revelación de los costos reales de suministro y la detonación de la entrada de nuevos agentes económicos en el mercado y en el desarrollo de infraestructura. Según la Comisión, dicha flexibilización de precios en todo el país debería ser congruente con el calendario de asignación de la capacidad disponible de la infraestructura de almacenamiento y transporte por ducto de Pemex Logística. En tal sentido, es claro que la flexibilización de precios y la asignación de capacidad conforme al cronograma de flexibilización y al calendario, reflejan condiciones de mercado por ser resultado de procesos competitivos como lo son las Temporadas Abiertas, por lo que a partir de la asignación de capacidad mediante dicho proceso, Pemex TRI debe competir en igualdad de circunstancias con cualquier tercero. Es decir, a partir de la celebración de las temporadas abiertas y la flexibilización de precios para cada zona, no existen motivos para que se continúe aplicando a Pemex TRI la regulación asimétrica que pretende establecer el Anteproyecto de Acuerdo, ni sus versiones anteriores. Lo anterior cobra especial relevancia porque tanto la Ley de Hidrocarburos como las DACG establecen que las personas que cuenten con contratos de reserva de capacidad y no la hagan efectiva, deberán comercializarla en mercados secundarios o ponerla a disposición del gestor independiente del Sistema Integrado o del transportista a cargo del ducto o almacenista cuando las instalaciones correspondientes no formen parte de un Sistema Integrado, quienes a su vez deberán hacerla pública en un boletín electrónico para que pueda ser contratada de manera firme en caso de certeza de no uso, de manera interrumpible o mediante una Temporada Abierta, si la liberación de capacidad fuera permanente. Por lo anterior, Pemex TRI considera que no deben suplirse las obligaciones de celebración de Temporadas Abiertas establecidas en la Ley de Hidrocarburos, por un proceso “alterno” de cesión de capacidad aprobado por la Comisión, dejando sin efectos o afectando los resultados de los procesos competitivos antes mencionados. Esto es, Pemex TRI considera que lo previsto en el Acuerdo, tenía coherencia con las medidas tomadas por las autoridades competentes, antes de que se diseñara un mecanismo de temporadas abiertas de asignación de capacidad. Ahora que ya existe un cronograma con fechas puntuales de apertura y de participación de terceros, deja de tener sentido el alcance del Acuerdo, toda vez que el mismo ya no es necesario y le resta sentido, fuerza y coherencia al calendario de flexibilización. Por lo anterior, para Pemex TRI no es aceptable la aprobación del Anteproyecto de Acuerdo que nos ocupa, debido a las implicaciones que ello tiene para él país y para Pemex TRI en lo particular: i) se pone en riego la producción nacional y su desalojo, ii) se pierde el control sobre la administración de los inventarios nacionales, iii) se privilegia la importación de productos, lo cual no permite hacer frente a problemas de desabasto, como ocurre en las temporadas invernales y en los casos de contingencias ambientales. Las afectaciones anteriores se explican de la siguiente forma: Producción: Este acuerdo genera un descontrol, ya que si Pemex TRI debe ceder capacidad para que los terceros ingresen productos de importación, se corre el riesgo de que las Refinerías no cuenten con capacidad suficiente para desalojar su producción, lo cual llevaría a Pemex TRI a parar sus Refinerías. Con lo anterior, Pemex TRI disminuye considerablemente la compra de crudo para proceso, lo cual desincentiva la explotación de pozos tanto para Pemex Exploración y Producción (PEP) como para los terceros que ya han participado en las rondas y los que están interesados en participar. Por otra parte, el proyecto de Acuerdo no establece el esquema de control que las autoridades implementarán para mantener la confiabilidad en el Balance Nacional, es decir, al incentivar la importación sin un control o una correspondencia “equilibrada” con la producción nacional, se desincentiva la producción nacional actual con la infraestructura que ya se encuentra operando y se desincentiva la inversión de terceros en realizar actividades de producción en territorio nacional. Como ha sido comentado en el párrafo anterior, también se desincentiva la explotación de pozos en territorio nacional, incrementándose la dependencia del país sobre las importaciones, lo que representa mayor incertidumbre en el abasto y la poca capacidad de reacción ante eventualidades de fuerza mayor, como los huracanes que se han enfrentado en los últimos meses en las costas. Comercialización: El establecer la obligación de cesión de capacidad tanto para productos comprados en un punto de origen de producción, como productos comprados en el extranjero para su importación, prácticamente desplaza o “saca” a Pemex TRI de la actividad de comercialización. Esto es, el mercado mismo con sus reglas es el que debe generar la competencia entre agentes, de tal forma que la competencia redunde en beneficios para los usuarios finales. Esta competencia normalmente genera eficiencias en los competidores, provocando una mejora en los precios de toda la cadena de valor, una mejora en la prestación de servicios y una mejora en la calidad de los productos. Con este acuerdo, no se incentiva la competencia a través de los elementos señalados, sino únicamente se desplaza a Pemex TRI de su espacio que actualmente tiene en una terminal o en un ducto para dar entrada a un tercero, provocando que éste no se esfuerce en ofrecer beneficios a los usuarios. Mecanismo de Subastas de Capacidad: Como ha sido señalado, este Acuerdo no es coherente con el cronograma de flexibilización con el que se pretende celebrar temporadas abiertas y asignar capacidad de transporte y almacenamiento a los terceros. Esto es, este mecanismo de cesión previsto en el acuerdo que nos ocupa, ya no es necesario ni tiene sentido alguno en su implementación, ya que las autoridades competentes han venido trabajando con los diferentes sectores y con Pemex para establecer mecanismo de asignación de capacidad, a través de los cuales se está permitiendo (como en la temporada abierta de la zona 1.1) que terceros reserven capacidad en la infraestructura permisionada. En todo caso, este mecanismo de cesión de capacidad generará una distorsión importante en los mercados y provocará el descontento e inconformidad de los agentes económicos de los mercados, toda vez que: i) los agentes económicos que ya hayan participado en una temporada abierta, se verán aventajados y desplazados por aquéllos terceros que recibieron capacidad bajo la figura de la cesión que contempla el presente acuerdo, ya que mientras los primero compraron las bases, presentaron una garantía de seriedad, pujaron las mejores tarifas en razón con su corrida financiera, presentaron una garantía de cumplimiento, etc,; los segundos no realizaron ninguna de estas complejas actividades y únicamente pidieron ante la Comisión la cesión de capacidad de algún tramo o ruta o de alguna termina de almacenamiento específica. Como se observa, esto desincentiva a los terceros a participar en subastas de capacidad y genera diferencias económicas y competitivas importantes entre los diferentes agentes. Por otro lado ii) es muy diferente la lógica o el incentivo de una tarifa producto de una Temporada Abierta a una Tarifa nacida de una cesión permanente o temporal de capacidad, lo cual provocará la existencia y convivencia de tarifas de muy distinta naturaleza y monto entre los agentes y generará competencias muy desventajosas entre agentes. Por las razones antes expuestas, Pemex TRI considera que el Acuerdo que nos ocupa no es necesario y genera distorsiones y señales adversas al mercado, dado que ya existe un mecanismo de asignación de capacidad a través de Temporadas Abiertas. En tal sentido Pemex TRI solicita que la CRE deje sin efectos este proyecto y en un acto seguido deje también sin efectos la resolución RES/184/2016 por la cual se modificó la disposición séptima transitoria de las DACGS de transporte y almacenamiento de petrolíferos, la cual contiene el mecanismo de cesión originalmente planteado por la CRE, cuando aún no se contaba con un mecanismo transparente y competitivo de cesión de capacidad, como el que actualmente se ha previsto y se está implementando a través del cronograma de flexibilización mencionado en los párrafos anteriores.