El objetivo general de la regulación propuesta es establecer las especificaciones y requisitos técnicos en materia de Seguridad Industrial, Seguridad Operativa, y protección al medio ambiente, que deben ser aplicados por los Regulados Nota 1/, en materia de Diseño, Construcción, Pre-arranque, Operación y Mantenimiento de las Instalaciones de almacenamiento y regasificación de Gas Natural Licuado (GNL) en tierra y costa afuera; incluyendo instalaciones remotas, modulares y/o satélites y los gasoductos marinos que formen parte de la recepción y entrega del almacenamiento y regasificación de Gas Natural Licuado. Es imperativo mencionar que la propuesta regulatoria representa una modificación integral a la Norma Oficial Mexicana NOM-013-SECRE-2012, Requisitos de seguridad para el diseño, construcción, operación y mantenimiento de terminales de almacenamiento de gas natural licuado que incluyen sistemas, equipos e instalaciones de recepción, conducción, vaporización y entrega de gas natural (cancela y sustituye a la Norma Oficial Mexicana NOM-013-SECRE-2004, Requisitos de seguridad para el diseño, construcción, operación y mantenimiento de terminales de almacenamiento de gas natural licuado que incluyen sistemas, equipos e instalaciones de recepción, conducción, vaporización y entrega de gas natural), misma que será cancelada y sustituida por la NOM-013-ASEA-2021, Instalaciones de Almacenamiento y Regasificación de Gas Natural Licuado. La emisión de la NOM propuesta, se efectúa en el marco del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en Materia de Energía, publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 20 de diciembre de 2013, mismo que en su artículo Décimo Noveno Transitorio, establece la creación de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos (ASEA o Agencia), como órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat), que contempla dentro de sus atribuciones: regular y supervisar, en materia de seguridad industrial, operativa y protección al medio ambiente, las instalaciones y actividades del sector hidrocarburos. La emisión de la NOM-013-ASEA-2021 es necesaria para hacer compatible lo establecido en materia de seguridad de las Instalaciones de almacenamiento y regasificación de GLP con las atribuciones de la Agencia en materia de Seguridad Operativa, Industrial y protección al medio ambiente; para modificar la terminología de la Norma a las atribuciones de la Agencia; para actualizar la bibliografía y referencias utilizadas para la elaboración de la Norma; y para incluir especificaciones para Instalaciones de almacenamiento y regasificación de GLP remotas, modulares y/o satélites -toda vez que es un modelo de almacenamiento y regasificación de Gas Natural Licuado en crecimiento, que no se tiene regulado de forma integral-. De esta forma, los aspectos a modificar respecto de la regulación vigente NOM-013-SECRE-2012, tienen la finalidad de actualizar y/o incorporar una serie de requisitos y especificaciones de seguridad industrial, seguridad operativa y protección al medio ambiente con los que deben cumplir los Regulados que lleven a cabo la actividad de almacenamiento y regasificación de GNL en tierra firme y costa fuera, durante las etapas de desarrollo o ciclo de vida de dichas actividades; así como adecuar y armonizar el marco jurídico, titulo, objetivo, alcance, contenido, términos y definiciones de la Norma con el nuevo marco legal y las disposiciones nacionales vigentes, adoptando las mejores prácticas que resulten aplicables y actualizando los criterios de evaluación de la conformidad y vigilancia de la Norma.

En la actualidad está vigente la NOM-013-SECRE-2012, Requisitos de seguridad para el diseño, construcción, operación y mantenimiento de terminales de almacenamiento de gas natural licuado que incluyen sistemas, equipos e instalaciones de recepción, conducción, vaporización y entrega de gas natural (cancela y sustituye a la Norma Oficial Mexicana NOM-013-SECRE-2004, Requisitos de seguridad para el diseño, construcción, operación y mantenimiento de terminales de almacenamiento de gas natural licuado que incluyen sistemas, equipos e instalaciones de recepción, conducción, vaporización y entrega de gas natural), la cual es la disposición jurídica directamente aplicable a la problemática en el presente Análisis de Impacto Regulatorio (AIR). Cabe mencionar que la NOM-013-SECRE-2012 requiere ser modificada de forma integral para adecuar la Norma a las atribuciones de la Agencia en materia de Seguridad Operativa, Industrial y protección al medio ambiente; así como para actualizar la terminología de la Norma a las atribuciones de la Agencia, actualizar la bibliografía y referencias utilizadas para la elaboración de dicha Norma y responder a los avances técnicos y tecnológicos en la materia. Se considera que la NOM-003-SECRE-2012 vigente no cumple plenamente con el objetivo con el cual fue creada, en razón de que no incluye las instalaciones modulares y/o satélites, mismas que son modelos recientes de almacenamiento y regasificación de GNL en crecimiento y que no se tiene regulado, asimismo se incorporaran una serie de requisitos y especificaciones de seguridad industrial, seguridad operativa y protección al medio ambiente con los que deben cumplir los Regulados que lleven a cabo las actividades de almacenamiento de GNL y regasificación en tierra firme y costa fuera, durante las etapas de desarrollo o ciclo de vida de dichas actividades; así como establecer nuevas disposiciones de seguridad para los gasoductos marinos que formen parte de la recepción y entrega del almacenamiento y regasificación de Gas Natural Licuado.

No emitir regulación alguna

Al no emitir regulación alguna, los Regulados que lleven a cabo actividades de almacenamiento y regasificación de GNL, podrán conducirse a bajo criterio propio, tomando decisiones de acuerdo con sus intereses y recursos. Con esta premisa, al no existir normatividad en la materia no se estaría atendiendo la problemática planteada en el presente AIR, además no se conseguirá la eficiencia requerida (acelerar la innovación tecnológica y las inversiones productivas) a efecto de garantizar la seguridad industrial, seguridad operativa y protección al medio ambiente. La cuantificación costos-beneficios de esta alternativa, revela que las erogaciones para los particulares serían nulas (cero), mientras que los costos sociales serían equiparables a los daños al medio ambiente estimados y presentados en el Anexo IV. Análisis Costo Beneficio alternativas. El costo social representa los beneficios que no podrán ser materializados de no emitirse la regulación propuesta (para mayor detalle respecto a la estimación de costos sociales o beneficios de esta alternativa, véase Anexo IV. Análisis Costo Beneficio alternativas). Por lo anterior, esta alternativa no es viable, toda vez que, pese a que no habría erogaciones para los particulares, resultaría imposible que la autoridad pueda proteger a la población y al medio ambiente, ya que los sujetos regulados, al no contar con un referente normativo actualizado, no tendrán el incentivo suficiente para hacerse responsables de los posibles daños originados por las tareas de almacenamiento y regasificación que actualmente no están reguladas de forma completa. Aunado a lo anterior, al no emitir regulación alguna no se podrá garantizar que los elementos técnicos ya señaladas funcionen correctamente, por lo que aumentan los riesgos propios de estas actividades.

Esquemas de autorregulación

Un esquema de autorregulación permite a los particulares gestionarse a sí mismos en torno a determinado objetivo, por lo cual una ventaja de esta alternativa es la flexibilidad de la gestión interna para cumplir con determinada finalidad. No obstante, este tipo de esquema, como mecanismo de política pública, debe responder a un mandato de ley primaria que establezca las líneas generales a cumplir, ya que de lo contrario los permisionarios de actividades del sector hidrocarburos podrían actuar de acuerdo con sus propios recursos e intereses y no cumplirán, como en el caso que nos ocupa, con las nuevas disposiciones en materia de seguridad para las actividades de almacenamiento y regasificación de GNL. Adicionalmente, bajo este esquema existe la posibilidad de que se generen regulaciones heterogéneas entre los Regulados, por lo que produciría incertidumbre jurídica, técnica y administrativa, aumentando con ello la posibilidad de ocurrencia de accidentes que afecten directamente a las personas y el medio ambiente. Con el propósito de estimar los costos y beneficios que tendría la presente alternativa regulatoria, se estableció el supuesto de que el 0.5% Nota 12/ de los permisionarios de actividades de almacenamiento y regasificación de GNL dispondrían de esquemas de autorregulación para atender la problemática planteada en la presente AIR y de esta forma evitar accidentes y daños a las personas y al medio ambiente. De esta forma, los costos para los particulares en esta alternativa serían significativamente más bajos que aquella alternativa de cumplimiento obligatorio. Por otro lado, los beneficios fueron estimados mediante la comparación de escenarios. En el primer escenario, los beneficios contemplan que todos los permisionarios acatan la regulación de cumplimiento obligatorio (regulación propuesta) -para ver detalle de la estimación de este escenario remitirse al Anexo IV. Análisis Costo Beneficio alternativas-, mientras que en el otro escenario (de Esquemas de autorregulación) se plantea que el 0.5% de los permisionarios de actividades de almacenamiento y regasificación de GNL cumplen con un esquema autorregulatorio. De lo anterior, se obtuvo que los beneficios eran superiores a los costos, no obstante, el beneficio neto obtenido se encuentra significativamente por debajo del beneficio neto que se alcanzaría con la emisión de la propuesta regulatoria que da origen al presente AIR. De lo anterior se concluye que no resulta una alternativa viable, debido a que este tipo de esquema debe estar supeditado a una ley o reglamento que establezca las líneas generales a cumplir para evitar la discrecionalidad de los permisionarios de actividades de almacenamiento y regasificación de GNL, asimismo, esta alternativa no resulta la mejor desde el punto de vista económico, ya que reporta un beneficio neto inferior a una alternativa regulatoria de cumplimiento obligatorio. Adicionalmente, estos esquemas no garantizan que la mayoría de los particulares que llevan a cabo actividades de almacenamiento y regasificación de GNL, desarrollen procesos actualizados, innovadores y máxima eficiencia y eficacia en la materia, con lo cual se mantienen niveles altos de riesgo en la generación accidentes o incidentes.

Esquemas voluntarios

Un esquema voluntario proporciona a los Regulados tres posibilidades: a) cumplir completamente con un instrumento jurídico voluntario; b) cumplir parcialmente con tal instrumento; o c) no cumplir en absoluto con la regulación, sin que ello le represente ser sujeto de sanción o restricción. Un referente de este tipo de esquemas es la emisión de un Estándar, mismo que, definido en los términos de la Ley de Infraestructura de la Calidad, es aquel documento técnico -que elabora un organismo nacional de estandarización, los demás sujetos facultados para estandarizar o, por excepción, las Autoridades Normalizadoras-, que prevé un uso común y repetido de reglas, especificaciones, atributos o métodos de prueba aplicables a un bien, producto, proceso o servicio, así como aquéllas relativas a terminología, simbología, embalaje, marcado, etiquetado o concordaciones, y que son de aplicación voluntaria Nota 7/. Suponiendo que la regulación propuesta (NOM) se planteará como un Estándar con las mismas especificaciones para las actividades de almacenamiento y regasificación de GNL, los Regulados que cumplirían de forma completa con la regulación propuesta serían minoría, ya que un esquema de esta naturaleza supone un bajo nivel de cumplimiento, dada la falta de incentivos o sanciones que presupone su emisión. Para la estimación de costos y beneficios de esta alternativa se estableció el supuesto de que el 1.1% Nota 8/ de los permisionarios del sector hidrocarburos cumplirían con lo establecido en el Estándar, por lo tanto, los costos para los particulares en esta alternativa serían significativamente más bajos que aquella alternativa de cumplimiento obligatorio. Por otro lado, los beneficios fueron estimados mediante la comparación de escenarios. En el primer escenario, los beneficios contemplan que todos los permisionarios acatan la regulación de cumplimiento obligatorio (para mayor detalle respecto a la estimación de costos sociales o beneficios de esta alternativa, véase Anexo IV. Análisis Costo Beneficio alternativas), mientras que en el escenario de esquemas voluntarios se plantea que si sólo el 1.1% de los permisionarios del sector hidrocarburos cumplen con un esquema voluntario, entonces los beneficios también alcanzarían sólo esa proporción (1.1%) de su potencial Nota 9/. A partir de lo expuesto, para esta alternativa se estimaron beneficios superiores a los costos. No obstante, el beneficio neto de esta opción regulatoria es significantemente inferior al de la emisión de la regulación propuesta. En este tenor, los esquemas de regulación voluntaria no serían la mejor opción, ya que el establecimiento de los nuevos requerimientos y especificaciones técnicas no debe estar supeditado a la discrecionalidad de cumplimiento de instrumentos de carácter voluntario (por ejemplo, un Estándar), puesto que la emisión de esquemas de estas características implicaría altos riesgos para la seguridad, el medio ambiente y la salud humana.

Incentivos económicos

Uno de los objetivos de los incentivos económicos, como acción gubernamental, es motivar a los “beneficiarios” a tomar una decisión en favor de determinada opción, a cambio de recibir recursos (generalmente monetarios) que el Estado les transfiere. Para el caso que nos ocupa, implicaría la entrega de recursos públicos hacia quienes realizan las actividades de almacenamiento y regasificación de GNL con el fin de aplicar las nuevas medidas de seguridad para las tareas en comento. En este tenor, la estimación de los costes de esta alternativa regulatoria consideró que, para hacerse acreedores del incentivo económico, los receptores de dichos recursos tendrían que demostrar el cumplimiento de una serie de elementos que garanticen la seguridad en los procesos de almacenamiento y regasificación de GNL, lo cual necesariamente les implicaría costos, bajo una cobertura esperada (33% Nota 10/ de la población objetivo), estos costos fueron estimados conforme el Anexo IV. Análisis Costo Beneficio alternativas. Por su parte, los beneficios fueron calculados mediante la comparación de dos escenarios. En el primer escenario se mantiene la hipótesis de que todos los permisionarios cumplen con las disposiciones de la regulación, en tanto que en el segundo escenario (de Incentivos económicos), se presupone que el 33% de los permisionarios del sector hidrocarburos serían beneficiarios de los Incentivos económicos. Por su parte, los incentivos económicos unitarios fueron estimados como el 10% de los costos individuales Nota 11/. Derivado de las consideraciones o supuestos mencionados para esta alternativa se estimaron beneficios superiores a los costos (para ver detalle de la estimación de este escenario remitirse al Anexo IV. Análisis Costo Beneficio alternativas); sin embargo, el beneficio neto de este tipo de esquema resultó considerablemente menor que el beneficio neto que se estima para una regulación de cumplimiento obligatorio como lo es una NOM. Como puede observarse, los incentivos económicos no representan una alternativa viable. En primera instancia, debido a que la problemática planteada en el presente AIR no se relaciona con la capacidad económica de los Regulados que lleven a cabo actividades dentro del sector hidrocarburos. Aunque los Incentivos económicos tienen la capacidad de producir un cambio de comportamiento de los Regulados, estimulando a aquellos que cumplen con determinada regulación y sancionando a los que no cumplen con la misma, para que este incentivo sea efectivo, debe ser suficientemente atractivo para generar un efecto positivo en el Regulado. Adicionalmente, es de mencionarse que la regulación en comento, y en particular la estructura económica del sector hidrocarburos no versa sobre la capacidad económica de ellos o la necesidad de la incorporación de éstos al mercado, sino sobre el control y mitigación de los impactos negativos que pueden llegar a presentarse en la población y el medio ambiente a consecuencia de las actividades de almacenamiento y regasificación de GNL. Por ello, el hecho de considerar un esquema de Incentivos económicos implicaría que el Estado asume de manera indirecta parte de los costos de los efectos adversos que involucran los procesos inadecuados en las actividades de almacenamiento y regasificación de GNL. Por otro lado, desde el punto de vista económico, también se demostró que esta alternativa regulatoria no es la mejor opción al estimarse un beneficio neto significativamente menor que aquel que fue estimado para una regulación de cumplimiento obligatorio.

Otro tipo de regulación

Se analizó la posibilidad de emitir Disposiciones administrativas de carácter general (DACG), mismas que al ser de cumplimiento obligatorio, supondría costos y beneficios equiparables a los de una NOM. No obstante, desde la perspectiva jurídica, no se consideró que la emisión de las DACG sería viable, dado que la regulación propuesta representa una modificación integral a una NOM vigente (NOM-013-SECRE-2012). Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que una NOM es la regulación óptima para establecer especificaciones técnicas con alto grado de detalle para la prevención de riesgos. Mientras que las DACG contiene elementos más flexibles, basando estos factores o elementos en aquellas buenas prácticas que dentro del sector de los hidrocarburos ocurren, y cuando el Regulado no necesariamente requiere llevar a cabo sus actividades de forma estandarizada. Por lo expuesto, la emisión de unas DACG no es viable respecto a resolver la problemática planteada.

Crea

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No

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Obligación

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Establecen obligaciones

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Establece requisitos técnicos, administrativos o de tipo económico para que los agentes participen en el(los) mercado(s)

La regulación propuesta establece requisitos y especificaciones técnicas y administrativas que los Regulados deberán de cumplir a efecto de que puedan realizar actividades de almacenamiento y regasificación de Gas Natural Licuado (desde el punto de recepción del Gas Natural Licuado hasta el punto de entrega transferencia de custodia y entrega del combustible en cualquiera de sus estados físicos). En este sentido, los parámetros normativos y las acciones estipuladas en la regulación propuesta no establecen restricciones a los Regulados en cuanto a su participación en el sector de los hidrocarburos, lo que conlleva a que no se perjudica la competencia entre ellos. De esta forma, los Regulados que cuenten con las mismas condiciones materiales, económicas y operativas, podrán realizar aquellas tareas de almacenamiento y regasificación de Gas Natural Licuado (en instalaciones fijas en tierra o costa afuera; en estaciones susceptibles a ser reubicadas y los gasoductos marinos que formen parte de la recepción y entrega del almacenamiento y regasificación de Gas Natural Licuado). En este contexto, la presente regulación no restringe la competencia, ya que su premisa es establecer los requisitos y especificaciones que deben cumplir los Regulados en relación con las actividades mencionadas, y con ello garantizar altos niveles de seguridad operativa, seguridad industrial y protección al medio ambiente.

Capítulos 5, 6, 7 y 8.

Las acciones antes mencionadas, promoverán la competencia con base en que todas aquellas empresas que participen en las tareas de almacenamiento y regasificación de Gas Natural Licuado estarán sujetos al cumplimiento con los estándares establecidos en materia de seguridad operativa, industrial y protección al medio ambiente. Esta situación reducirá la discrecionalidad de los Regulados, a través del cumplimiento de la norma propuesta. Adicionalmente, con las especificaciones normativas se logrará la reducción de riesgos asociados a las actividades de señaladas, lo que generará mayor certidumbre a los inversionistas y será más asequible alcanzar la transición energética Nota 13/ a favor del consumo de dicho combustible y la eficiencia del mercado.

Existe la necesidad de garantizar la seguridad operativa, industrial y de protección al ambiente en las Instalaciones de almacenamiento y/o regasificación (incluidos gasoductos que forman parte de los sistemas), con la finalidad de evitar accidentes e incidentes que afecten a las personas, a las instalaciones del sector de los hidrocarburos y a los ecosistemas, así como de generar certeza jurídica y garantizar el abasto de combustibles al mercado y con ello hacer frente al crecimiento del consumo del Gas Natural. Por lo cual, con la regulación propuesta, se adicionan, modifican y eliminan requerimientos normativos respecto a la NOM-013-SECRE-2012, con el objetivo de evitar la discrecionalidad de los Regulados y reducir los riesgos inherentes a las actividades en comento. En consecuencia, con la emisión de la regulación propuesta se esperan beneficios económicos, sociales y medioambientales, al tiempo que se resguarda seguridad de las instalaciones que desarrollan actividades de almacenamiento y regasificación de GNL, mismas que forman parte del sector hidrocarburos, el cual resulta de alta importancia para la economía del país, al proveer de recursos energéticos necesarios para un gran número de actividades económicas.

Se consideraron distintas alternativas de regulación, como son, los esquemas de autorregulación, esquemas voluntarios, incentivos económicos, así como la emisión de DACG e incluso la opción de no emitir regulación alguna; no obstante, dichos esquemas no son viables debido a que la Agencia no tendría la posibilidad de exigir a todos los Regulados que realicen actividades de almacenamiento y regasificación de GNL, el cumplimiento de acciones regulatorias encaminadas a favorecer el medio ambiente y la seguridad de las personas, así como de las instalaciones industriales del sector de los hidrocarburos, lo que implicaría un aumento en la probabilidad de ocurrencia de incidentes y accidentes en dicho sector, además de dificultar la modernización de las condiciones de mantenimiento y vigilancia de las IAR de GNL. Por lo anterior, la regulación propuesta, establece los requerimientos técnicos a efecto de garantizar la seguridad industrial, operativa y de protección al ambiente de las actividades de almacenamiento y regasificación de GNL.

Sujetos Regulados que realicen actividades de almacenamiento y/o regasificación de Gas Natural Licuado.

Los costos de la Norma Oficial Mexicana propuesta se determinan a partir de las erogaciones que deberán efectuar los permisionarios de actividades de almacenamiento y regasificación de GNL derivadas de las nuevas acciones regulatorias, nuevos trámites y los costos de entrega para cumplimiento de los trámites. Dado lo anterior, se estimó que el costo total anual para el cumplimiento de la regulación propuesta será de $7,165,193,438 pesos -en valor presente neto- (Para detalle de la estimación, supuestos y fuentes de la información, véase Anexo V. Análisis Costo Beneficio).

Personas y Medio Ambiente

Los beneficios que derivan de la implementación de la regulación propuesta se centran en el impacto favorable del establecimiento de las nuevas obligaciones hacia los Regulados, para de esta forma evitar los daños, o al menos minimizar los impactos, que supone un accidente en los procesos almacenamiento y regasificación de GNL. En tal sentido, para la estimación de los beneficios se tomó como base los datos del estudio “The 100 Largest Losses 1974-2015: Large property damage losses in the hydrocarbon industry” emitido por la empresa administradora de riesgos Marsh and Mclennan (ver Anexo III), en el cual se destaca el incidente ocurrido en una Terminal de gas natural en Kuwait, cuyos daños ascendieron a $679.3 millones de dólares. El costo de este accidente fue ponderado por la probabilidad de materialización de un accidente en una sola IAR. Asimismo, el costo unitario fue ponderado por el número de permisionarios para las actividades de almacenamiento y regasificación de GNL, generando un costo por potenciales accidentes en las instalaciones. Finalmente, se estimó que los beneficios que aporta la regulación están basados en la reducción en 50% Nota 14/ de los daños potenciales por accidentes en las Instalaciones de Almacenamiento y Regasificación del orden de $13,356,890,636 pesos -en valor presente neto- (Para ver detalle de la estimación, supuestos y fuentes de la información, véase Anexo V. Análisis Costo Beneficio).

Formación de grupo de trabajo/comité técnico para la elaboración conjunta del anteproyecto

Se constituyó un grupo de trabajo conformado por diversas Unidades de la Agencia y agentes económicos a los que les aplicará la regulación propuesta, objeto del presente AIR.

Se realizaron reuniones, a efecto de lograr un consenso entre las unidades participantes y delinear las especificaciones, criterios técnicos y requisitos de seguridad industrial, seguridad operativa y protección al medio ambiente, que se deben cumplir en el diseño, construcción, pre – arranque, operación, mantenimiento, cierre y desmantelamiento de Instalaciones de Almacenamiento y Regasificación de GNL en tierra y costa afuera.