La obligación de expedir el Acuerdo Secretarial por el que se da a conocer el Resumen del Programa de Manejo del Área de Protección de Flora y Papigochic, deriva de lo establecido en los Artículos 65 y 66, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), y de los Artículos 72 al 76, de su Reglamento en Materia de Áreas Naturales Protegidas. Respecto a la pertinencia del instrumento regulatorio cabe resaltar que dentro de las áreas naturales protegidas, la conservación de los ecosistemas requiere de una planeación territorial integral que incluya el ordenamiento científico, técnico e institucional de los usos y aprovechamientos que se realizan al interior de ésta, que permita el manejo eficiente de los componentes de la biodiversidad y asegure su permanencia en el largo plazo. El instrumento legal que permite a los responsables de administrar las áreas naturales protegidas, establecer las directrices generales de conservación y ordenamiento de usos y aprovechamientos dentro de los espacios naturales destinados a la conservación, es justamente el Programa de Manejo. Este documento contiene los lineamientos para la administración del área incluyendo la definición de zonas territoriales homogéneas (subzonas) para la autorización o en su caso, restricción de usos y aprovechamientos, así como las reglas administrativas técnicamente definidas, a las que deberán sujetarse dichos usos y aprovechamientos. Estos lineamientos son las herramientas técnicas para el manejo de los recursos naturales y, en total congruencia con el Decreto de creación del área protegida, contribuirán a lograr los objetivos de conservación para los ecosistemas representativos de la biodiversidad mexicana presentes en la zona, a garantizar el flujo futuro de servicios ecosistémicos, a mantener, recuperar y restablecer sus condiciones ecológicas, a revertir el deterioro del capital natural, y a prevenir daños futuros. Esto permitirá mantener y recuperar la funcionalidad de los ecosistemas presentes en el área, procurar el uso sostenible, minimizar su posible deterioro, y evitar cambios en sus patrones ecológicos con efectos a gran escala.  Cabe resaltar que por tratarse de un instrumento que busca atender y prevenir daños potenciales o afectaciones a los recursos naturales que alberga el área protegida, esta Comisión Nacional considera que sus alcances forman parte de la regulación social en Materia Ambiental, dentro de la que la intervención gubernamental se justifica plenamente por la presencia de externalidades negativas, es decir, efectos negativos generados sobre los recursos naturales, derivados del comportamiento de agentes que realizan actividades no reguladas actualmente y cuyas consecuencias se traducen en pérdidas para la sociedad en su conjunto. La regulación propuesta contribuirá a alinear las actividades que se llevan a cabo dentro del área protegida, con los objetivos sociales de mantenimiento del capital natural presente en el Área de Protección de Flora y Fauna Papigochic, procurando el interés público y garantizando el derecho de los mexicanos a un medio ambiente sano, ello sin interferir con el funcionamiento de los mercados y sin generar efectos adversos sobre la competencia. La aplicación y observación de los lineamientos contenidos en el Programa de Manejo, facilitarán el cumplimiento de los objetivos específicos de protección, manejo, restauración, conocimiento, cultura y gestión dentro del Área de Protección de Flora y Fauna, y su publicación fortalecerá las capacidades para la supervisión y sanción por parte de la autoridad competente. La regulación propuesta y la adecuada supervisión de su cumplimiento, permitirá conservar grandes extensiones de bosques de Pinus, Pinus-Quercus, Quercus-Pinus, Quercus, vegetación riparia y pastizales, que además de representar el hábitat de especies de flora y fauna silvestre entre las que se encuentran taxa en alguna categoría de riesgo inscritos en la NOM-059-SEMARNAT-2010, y en los Apéndices CITES, son comunidades vegetales esenciales para la captación y provisión de agua, así como para la regulación del ciclo hidrológico, contribuyendo a garantizar la disponibilidad de agua renovable en la zona. Así mismo se busca conservar vegetación natural que opera como depósito y sumidero de carbono, de gran importancia para la moderación del intercambio neto de este tipo de gases entre la tierra y la atmósfera. Esta vegetación bien conservada contribuye a la estabilidad de las relaciones ecológicas y las rutas de conectividad para especies (ecosistemas que constituyen enlaces móviles para especies) distribuidas en una red de áreas protegidas y sus zonas de transición, entre las que destacan las Áreas de Protección de Flora y Fauna Papigochic y Tutuaca, Madera, Campo Verde, Cerro Mohinora, RPC Sierra Tarahumara, Parque Nacional Cascada de Bassaseachic y las serranías de la Sierra Madre Occidental. Destaca por su importancia para la conservación de las aves, el hábitat de cotorra serrana (Rhynchopsitta pachyrhyncha), específicamente dentro de la Subzona de Preservación Bachurichi-Las Ranas, que representa una porción importante de su rango de distribución. También se busca conservar unidades fisiográficas tales como lomeríos, mesetas, cañadas, llanuras, barrancas, acantilados y lechos de ríos que integran la subprovincia fisiográfica Gran Meseta y Cañones Chihuahuenses, que representan una fuerza natural creadora del entorno de gran atractivo para el turismo de naturaleza y de importancia para la reverencia indígena, prácticas rituales y expresiones religiosas, un espacio en el que el patrimonio inmaterial constituye un valor por sí mismo, con valores culturales asociados, vínculos de identidad, de pertenencia y arraigo y que representan parte de la herencia cultural del estado de Chihuahua. El anteproyecto propuesto forma parte así mismo, del marco jurídico-institucional necesario para reforzar la protección de recursos naturales que se han aprovechado tradicionalmente dentro del área de protección de flora y fauna, incluyendo superficies específicas de alto potencial para el aprovechamiento forestal maderable, así como a dirigir las prácticas productivas (agricultura y ganadería) bajo estrictos criterios ecológicos, técnicos y económico-sociales. Por último se busca atender zonas forestales degradadas, proteger ecosistemas e interdependencias ecológicas que son sensibles al fuego no controlado, promover la separación, disposición y manejo de residuos sólidos urbanos, combatir y controlar especies de flora invasoras como muérdagos o injertos, prevenir el aprovechamiento ilegal de la biodiversidad, principalmente especies de flora (colecta intensiva) y fauna (cacería furtiva), fomentar la educación, la investigación y la difusión de la cultura ambiental, así como fortalecer las capacidades institucionales para operación y manejo del área natural protegida y para la organización y generación de capacidades comunitarias relativas a la actividad turística.

Para la respuesta a este apartado, consultar el archivo Disposiciones Jurídicas APFF Papigochic, disponible para consulta en la sección Documentos Anexos.

Otras

OTRAS: No se consideró ninguna alternativa, toda vez que la elaboración del Programa de Manejo es una obligación legal y expresa a cargo de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, por conducto de la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas establecida en los Artículos 65 y 66 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y de los Artículos del 72 al 76 de su Reglamento en Materia de Áreas Naturales Protegidas. Es importante señalar que en opinión de esta Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas no resulta viable buscar otra alternativa regulatoria, en virtud de que se estaría en contra del Principio de Legalidad, conforme al cual la Autoridad sólo puede hacer lo que la ley le permite. En este sentido la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y su Reglamento en Materia de Áreas Naturales Protegidas, se refiere específicamente a la obligación de elaborar un Programa de Manejo para las áreas naturales protegidas de competencia federal, del cual se deberá publicar un Resumen en el Diario Oficial de la Federación. Ahora bien, esta Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas considera que, en caso de que no existiera la obligación legal de expedir un Programa de Manejo, la mejor forma de regular de forma específica las actividades al interior de las áreas naturales protegidas sería un instrumento de similar naturaleza, puesto que en este se determinan las estrategias de conservación, delimitaciones territoriales, lineamientos, usos y aprovechamiento de los ecosistemas dentro de las áreas protegidas. Cabe señalar que a nivel internacional, el Convenio sobre la Diversidad Biológica, principal instrumento de carácter internacional y vinculante para quienes como México, lo han ratificado, establece como uno de los mecanismos para garantizar la conservación “in situ" de los ecosistemas, hábitats naturales y el mantenimiento y recuperación de poblaciones viables de especies en sus entornos naturales, el establecimiento de estrategias y programas similares que aseguren la conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica. A nivel mundial dichos Programas se han conceptualizado como planes o programas de manejo, programas de conservación, programas de conservación y manejo, planes rectores o planes directores entre otros, cuyas estructuras y alcances guardan similitudes con el anteproyecto propuesto. La viabilidad y oportunidad del instrumento se refuerzan con la confirmación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la Controversia Constitucional 72/2008, mediante sentencia publicada el 18 de julio de 2011 en el Diario Oficial de la Federación, la cual menciona que: “Los instrumentos a través de los cuales se materializa esta competencia, son la declaratoria y el programa de manejo correspondiente” (Revisar el texto alusivo a la Controversia que nos ocupa, en el apartado 5 de la presente MIR).

No emitir regulación alguna

NO EMITIR REGULACIÓN ALGUNA: En opinión de esta Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas resulta inviable la opción de no emitir la regulación puesto que no existen otros instrumentos de política ambiental en México, que de forma coordinada y sistemática garanticen la planeación, delimitación territorial y ordenamiento de las actividades, así como el cumplimiento de acciones y lineamientos dentro de las áreas protegidas para lograr los objetivos específicos de conservación para los que fueron creadas.

Esquemas de autorregulación

ESQUEMAS DE AUTORREGULACIÓN: De conformidad con lo establecido en el Art. 38 de la LGEEPA, los instrumentos de autorregulación en materia ambiental se refieren a la participación voluntaria de los agentes económicos o destinatarios de las regulaciones ambientales, en el desarrollo de procesos voluntarios de autoregulación, a través de los cuales mejoren su desempeño ambiental, respetando la legislación y normatividad vigente en la Materia y se comprometan a cumplir mayores niveles, metas o beneficios en materia de protección ambiental. En síntesis se busca que la Autoridad incentive acciones que permitan a los agentes privados alcanzar objetivos de la política ambiental superiores a los previstos en la normatividad ambiental establecida. Este instrumento no se considera como alternativa en esta etapa pues es facultad y obligación de esta Comisión Nacional el establecer en primer momento la regulación territorial de las actividades que se realizan al interior del Área de Protección de Flora y Fauna Papigochic, así como garantizar su cumplimiento, para después incentivar un cumplimiento voluntario más estricto.

Esquemas voluntarios

ESQUEMAS VOLUNTARIOS: La valoración económica del medio ambiente se dificulta porque los bienes y servicios ambientales en general, carecen de mercado, es decir, no existe un mecanismo que les asigne un precio como expresión de valor. Para que el adoptar esquemas voluntarios de protección, conservación y explotación racional de recursos naturales fuera eficiente como instrumento de política pública resultan necesarias las siguientes condiciones:  1. Que los agentes privados involucrados identifiquen el valor de mercado de los bienes y servicios ambientales a través del sistema de precios. Ello para que el cambio en su conducta en favor de la conservación de los recursos naturales se traduzca en un beneficio económico cuantificable para ellos. 2. Que identifiquen e internalicen el hecho de que su conducta respecto al uso o aprovechamiento de un recurso natural en el presente, puede perjudicar su uso o aprovechamiento en el futuro. Estos esquemas no se consideraron como alternativa regulatoria pues estas condiciones no se cumplen y en general, observamos que los agentes maximizan sus beneficios privados sin considerar afectaciones a los beneficios de terceros (externalidades negativas). Por ello, la regulación social directa en Materia Ambiental (dentro de la que se considera el anteproyecto que nos ocupa), que permita maximizar los beneficios sociales, resulta justificada.

Incentivos económicos

INCENTIVOS ECONÓMICOS: Los problemas ambientales se pueden interpretar desde el punto de vista económico, como fallas de mercado que generan externalidades negativas. Ello se refiere a que los agentes económicos, como resultado de sus actividades, generan efectos sobre terceros y no compensan por estos daños, transfiriendo los costos de sus actividades hacia otros individuos, a la sociedad en su conjunto o incluso a generaciones futuras. Uno de los instrumentos de política ambiental que se propone para corregir este problema de externalidades negativas es el de la aplicación de instrumentos económicos, ya sea de carácter fiscal (impuestos y subsidios), financiero (créditos, fianzas, seguros de responsabilidad civil, fondos o fideicomisos) o de mercado (concesiones, autorizaciones, licencias y permisos). El propósito de la aplicación de los incentivos económicos es internalizar los costos ambientales de las decisiones y actividades privadas. La idea es que los particulares, a través de la política pública, reciban señales adecuadas para incorporar a sus objetivos, motivaciones permanentes para hacer un manejo sustentable de los recursos naturales a cambio de un beneficio económico de corto plazo. Esto debería convertirse en un mecanismo automático de corrección de externalidades. Sin embargo, no se han considerado como alternativa a la regulación propuesta pues se trata de mecanismos que requieren de diseños específicos y asignaciones fiscales importantes, así como de la intervención de agentes financieros o terceros administradores de fondos con los crecientes costos asociados para la Administración Pública. Así mismo no se observa un fuerte vínculo operativo entre la autoridad fiscal y la autoridad ambiental para coordinar estos instrumentos y puede darse la incoherencia entre estructuras de incentivos entre diferentes sectores.

No Aplica

Acciones Regulatorias.

Para la respuesta a este apartado, consultar el archivo Acciones Regulatorias APFF Papigochic, disponible para consulta en la sección Documentos Anexos.

El anteproyecto no crea trámites adicionales ni genera nuevos costos de cumplimiento para los particulares, sin embargo, para efectos de actualización de factor, se reportan los costos financieros asociados a la creación de un área protegida, es decir, pagos directos por cobro de derechos para los particulares por usos o aprovechamientos. Las cantidades corresponden al año 2017, actualizadas con base en el “Anexo 19 de la Resolución Miscelánea Fiscal para 2017”, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 23 de diciembre de 2016. Cabe resaltar que no se identificaron costos administrativos o costos estructurales. 

Para la respuesta a este apartado, consultar el archivo Análisis de Costos APFF Papigochic, disponible para consulta en la sección Documentos Anexos.

Los recursos naturales que se busca proteger y conservar por conducto de la regulación propuesta, poseen un valor intrínseco que es independiente del reconocimiento o valoración monetaria que pudiera asignársele, y cuya permanencia e integridad funcional resultan en un beneficio social por sí mismo, tanto para la población actual como para generaciones futuras en términos de provisión de servicios ecosistémicos, fundamentales para la vida y que de forma cualitativa es posible describir.

Para la respuesta a este apartado, consultar los archivos Análisis de Beneficios APFF Papigochic y Beneficios Sociales APFF Papigochic, disponibles para consulta en la sección Documentos Anexos.

Seminario/conferencia abierto al público

María Alfaro. Gobierno del estado de Chihuahua.

Pregunta cómo será el aprovechamiento de los recursos para autoconsumo y cómo podrá detenerse la tala en el monte. También sugiere tener cuidado con las especies con las que se está reforestando.

Seminario/conferencia abierto al público

Luis Humberto Chacón. Ejido Guerrero.

Comenta que hay personas que con licencias de otros Estados entran a cazar gansos al APFF Papigochic, que es importante supervisar estas actividades. También pregunta cómo es que se tiene control sobre las poblaciones de cotorra serrana.

Seminario/conferencia abierto al público

Blanca Lilia Zamarrón Aguirre. Ejido El Retiro y Guemachi.

Está de acuerdo en conservar porque en Papigochic se tiene lo más bonito de la naturaleza y hay especies como el venado. También solicita asesoría para reducir la extracción de materiales en la zona de la Presa.

Seminario/conferencia abierto al público

José Carlos González. Ejido Sisoguichi.

Menciona que en su ejido se tiene el mismo problema de extracción de materiales que en El Retiro y Gumechachi y que la actividad requiere regulación.

Seminario/conferencia abierto al público

José Carlos González. Ejido Sisoguichi.

Menciona que en su ejido se tiene el mismo problema de extracción de materiales que en El Retiro y Gumechachi y que la actividad requiere regulación. Solicita la inclusión de 3000 hectáreas para preservación o restauración en Sisoguichi.

Seminario/conferencia abierto al público

Ramón Rubén Parra.

En el área hay plagas en el pino, derribos clandestinos y falta de silvicultura. Requiere más atención para su comunidad por parte de las autoridades, pues tienen fuentes de agua y recursos pétreos.

Seminario/conferencia abierto al público

Ing. Quezada. Asesor Forestal.

Comenta que siempre se han realizado los aprovechamientos forestales y que en ningún momento se les avisó que están dentro de un área natural protegida ni que hay que destinar superficies para preservación.

Seminario/conferencia abierto al público

María Elena Rodarte García. Directora Regional Norte y Sierra Madre Occidental. CONANP.

Comenta que en la subzona de aprovechamiento sustentable de los recursos naturales podrán realizarse los aprovechamientos forestales siempre y cuando cuenten con Programa de Manejo Forestal vigente, y también se permitirán las Unidades de Manejo para la Conservación (UMAs) de especies.

Seminario/conferencia abierto al público

Ricardo Soto. Universidad Autónoma de Chihuahua.

Pide delimitar las áreas con presencia de piceas, la rehabilitación y mantenimiento de caminos, brechas y senderos, y a obligar a las UMAs a presentar su programa de aprovechamiento a la Dirección del área protegida.

Seminario/conferencia abierto al público

Leonardo Ramos Ruelas. Dirección de Ecología. Gobierno del estado de Chihuahua.

Involucrar al Gobierno del Estado para vigilar y proteger el área, involucra a universidades para participar en actividades de investigación y a celebrar convenios con municipios para cuidado de los recursos naturales del área protegida.